Wijzigingen Politiewet 2012 van belang voor de krijgsmacht
Door KTZ(LD) mr. dr. M.D. Fink
1
Inleiding
Bij besluit van 5 juli 2022 is een aantal nieuwe wetswijzigingen van de Politiewet 2012 in werking getreden die ook betrekking hebben op de inzet van de krijgsmacht.2 Het volledige pakket van wijzigingen is bij wet van 18 mei 2022 aangenomen.3 Met het genoemde besluit treedt nu een deel daarvan in werking.4 Voor de krijgsmacht zijn twee5 wijzigingen in het bijzonder van belang voor de mogelijkheden van nationale inzet van de krijgsmacht in het kader van optreden op basis van de Politiewet. Dit betreft ten eerste een aanpassing van het takenartikel van de Koninklijke Marechaussee (KMar). Ten tweede gaat het om een aanpassing in de wijze waarop bijstand van andere onderdelen van de krijgsmacht kan worden aangevraagd ter ondersteuning van de KMar. Met het besluit is alleen de eerste aanpassing ingevoerd. Voor de tweede wordt een nader tijdstip bepaald. Deze bijdrage brengt beide wetswijzigingen kort onder de aandacht.
Bewaken en beveiligen van objecten, personen en diensten
De eerste wetswijziging van belang voor de krijgsmacht betreft een aanpassing van taken op het gebied van bewaken en beveiligen, één van de drie hoofdtaken van de Marechaussee.6 De politietaken opgedragen aan de KMar zijn opgenomen in artikel 4 van de Politiewet 2012.7 Dit artikel impliceert naast een opsomming van taken tevens een taakverdeling tussen de politie, Marechaussee en andere opsporingsambtenaren in de uitvoering van de taken die voortvloeien uit de Politiewet. In de wetswijziging ligt dus de onderliggende discussie over wie wat doet in de uitvoering van de Politiewet en de daarmee gepaard gaande veiligheidsbelangen, in dit geval op het gebied van het stelsel bewaken en beveiligen. De medeondertekening van de wet door de Minister van Defensie onderstreept in ieder geval dat defensie ook een rol heeft in de uitvoering van die wet.
Het nieuwe artikel 4, eerste lid onder d van de Politiewet 2012 luidt nu als volgt:
'de verlening van bijstand alsmede de samenwerking met de politie krachtens deze wet, daaronder begrepen de assistentieverlening aan de politie ter bestrijding van grensoverschrijdende criminaliteit en het bewaken en beveiligen van objecten, diensten en het waken over de veiligheid van aangewezen personen als bedoeld in artikel 42, eerste lid, onder c.'
Het algemene uitgangspunt is dat bewaken en beveiligen in het kader van de Politiewet in beginsel is opgedragen aan de politie. Het maakt onderdeel uit van de politietaak om zorg te dragen voor de daadwerkelijke handhaving van de rechtsorde op grond van artikel 3 van de Politiewet 2012. Het stelsel bewaken en beveiligen kent bovendien een driedeling tussen objecten, personen en diensten.8 Andere veiligheidspartners kunnen ook worden aangewezen om delen van deze taak uit te voeren. Tot de huidige wijziging legde artikel 4 Politiewet 2012 een aantal specifiek aangewezen taken op het gebied van bewaken en beveiligen bij de Marechaussee. Tot de objecten behoren de paleizen van het Koninklijk Huis9 en de ambtswoning van de minister-president.10 Bovendien is bewaken en beveiligen onderdeel van de uitvoering van de politietaak ten behoeve van Nederlandse en andere strijdkrachten11 en internationale militaire hoofdkwartieren, de uitvoering van de politietaak op luchthaven Schiphol en andere aangewezen luchthavens en op verboden plaatsen die door de Wet bescherming staatsgeheimen ten behoeve van de landsverdediging zijn aangewezen. Voor wat betreft diensten gaat het om de beveiliging van De Nederlandsche Bank N.V. (DNB)12 en de burgerluchtvaart.13 Voor wat betreft personen wordt specifiek de beveiliging van de tot internationale hoofdkwartieren behorende personen genoemd.14 Op basis van hetzelfde lid wordt ook wel ingelezen dat de beveiliging van personen van de krijgsmacht tot een taak van de Marechaussee behoort. Buiten de specifieke aangewezen taken bestaat de mogelijkheid om objecten, personen of diensten op basis van bijstand te bewaken en beveiligen. Sinds de moord op advocaat Derk Wiersum in november 2019 is bijvoorbeeld advocaat Peter Schouten door de KMar beveiligd.15
Nieuw is dat de wetswijziging een algemene taak in assistentie voor het bewaken en beveiligen bij de Marechaussee neerlegt.16 De wijziging is ingegeven door de toegenomen terroristische dreigingen in Nederland, waarbij het kabinet in 2015 onder meer besloot een aantal objecten aan te wijzen met een hoog risicoprofiel waarvoor extra bewaking en beveiliging noodzakelijk werd geacht. Dit geldt bijvoorbeeld voor het parlementsgebouw in Den Haag of de bewaking van Joodse instelling in Amsterdam.17 Deze taak werd bij de KMar neergelegd, die er in 2016 het eskadron Hoog Risico Beveiliging (HRB) voor oprichtte en de taak sindsdien op basis van artikel 57 Politiewet 2012 in bijstand aan de politie uitvoert. Over de aard van de mogelijkheid tot bijstand onderstreept de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel van de nieuwe wijzigingen van de Politiewet 2012 dat: 'Bijstand heeft naar zijn aard een incidenteel karakter, ingegeven door een tekort aan een voor de taak noodzakelijk geachte kwaliteit of kwantiteit van personeel of materieel.' Inmiddels kan niet meer gesproken worden van incidentele bijstand aan de politie, maar is sprake van structurele inzet. Deze situatie faciliteerde de gang naar een wetswijziging voor een meer toegesneden juridische grondslag voor de huidige praktijk. In de memorie van toelichting en in de reactie op het rapport van de Evaluatiecommissie Politiewet is met betrekking tot objecten en diensten opgenomen dat:
'De afgelopen jaren is als gevolg van de geschetste ontwikkelingen door de politie een structureel beroep op bijstand door de Koninklijke marechaussee gedaan voor het bewaken en beveiligen van objecten en diensten. Om aan deze behoefte te kunnen voldoen is de capaciteit van de Koninklijke marechaussee sinds 2015 uitgebreid met zes pelotons, gericht op de bewaking en beveiliging van objecten en diensten.'18
'Nu deze bijstand van de KMar een structureel karakter heeft gekregen, is het, zoals de commissie aangeeft, denkbaar dat de bewaking en beveiliging van objecten in artikel 4 van de Politiewet 2012 wordt opgenomen. Uitgangspunt is dat de politie het aanspreekpunt voor het gezag blijft voor de bewaking en beveiliging van objecten zoals hierboven bedoeld en dat het gezag over deze taak ongewijzigd blijft.'19
Aan de conclusies van de Commissie Bos (oktober 2021), die ingaat op een toekomstbestendig stelsel van bewaken en beveiligen,20 is tijdens de behandeling van de wijziging van de Politiewet in de Tweede Kamer door middel van het amendement Knops verdere invulling gegeven door naast objecten en diensten ook het beveiligen van personen als taak voor de marechaussee op te nemen.21 Dit amendement geeft onder meer aan dat de KMar in de afgelopen jaren al veelvuldig en langdurig bijstand aan de politie geeft bij persoonsbeveiliging in het Rijksdomein. Daarnaast ligt het gezien de omvang en het belang van deze inzet in de rede deze taak ook bij de KMar te beleggen in de vorm van een assistentieverleningstaak aan de politie.
Effecten taakwijziging
De taakwijziging in artikel 4 Politiewet 2012 brengt ook een aantal andere effecten met zich mee. Ten eerste betekent de wijziging een verschuiving in de wijze waarop de politie en Marechaussee in juridische zin samenwerken op het gebied van bewaken en beveiligen. Volgens het nieuwe artikel 4 wordt de nieuwe taak van het bewaken en beveiligen van objecten, diensten en personen 'in assistentie' aan de politie verleend. De memorie van toelichting zegt hierover dat:
'Om de politie het primaire aanspreekpunt voor het gezag te laten zijn voor de bewaking en beveiliging van objecten en diensten wordt voorgesteld de nieuwe taak van de Koninklijke marechaussee niet vorm te geven als een zelfstandig uit te voeren taak …[…]… Hierdoor blijft het bewaken en beveiligen van objecten, diensten en personen primair een taak van de politie. De Koninklijke Marechaussee kan daarbij, al dan niet structureel, assistentie verlenen aan de politie.'22
Ondanks dat de politie in deze assistentieconstructie dus het primaire aanspreekpunt blijft, lijkt met deze specifiek opgenomen taakstelling het niet meer opportuun om die assistentie via de bijstandsconstructie van artikel 57 of 58 Politiewet 2012 te realiseren. Het concept van bijstand doelt namelijk op het creëren van een grondslag om de Marechaussee of andere delen van de krijgsmacht in te kunnen zetten in taken die niet tot hun eigenlijke taakstelling behoren en bovendien was het idee van de opname zoals gezegd om taken uit de bijstandsvorm te halen. Samenwerking in assistentie zal dus op een andere manier moeten plaatsvinden. Aangezien de wijze waarop onderlinge samenwerking in het stelsel bewaken en beveiligen tussen de verschillende ketenpartners (politie, Marechaussee, Nationale Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (NCTV)) plaatsvindt, is terug te vinden in de Circulaire met betrekking tot de bewaking en beveiliging van personen, objecten en diensten 2019 (Circulaire), kan een tweede effect zijn dat de nieuwe taakverdeling tot een herziening van de Circulaire noopt. Daarnaast zouden de details van de samenwerking verder kunnen worden opgenomen in samenwerkingsconvenanten tussen de politie en de Marechaussee.23 Een derde effect is dat het een rechtspositionele verschuiving meebrengt voor de uitvoerders van de taak. Wanneer inzet op basis van deze taak niet meer onder de bepaling van artikel 8 van de Inkomstenregeling militairen (toelage militaire bijstand) valt, bestaat daar immers geen aanspraak meer op.24
Bijstand van andere krijgsmachtdelen aan de Marechaussee
De tweede wetswijziging die effect heeft op de inzet van de krijgsmacht betreft de wijziging van de artikelen binnen de systematiek van de bijstand. Deze wijziging zal vermoedelijk geen grote verandering in het daadwerkelijk optreden met zich meebrengen omdat de aanpassing van het bijstandsstelsel heeft plaatsgevonden om de bijstandsbepalingen te vereenvoudigen, verhelderen en dichter bij een reeds bestaande praktijk te brengen. De bijstandssystematiek is nu nog opgenomen in de artikelen 56 t/m 64 van de Politiewet 2012. Deze artikelen vormen de basis op grond waarvan politie en krijgsmacht elkaar onderling steun kunnen verlenen ter handhaving van de openbare orde of strafrechtelijke rechtsorde.25 Naast artikel 56 (bijstand door politie onderling) is er een aantal artikelen waar de krijgsmacht bij betrokken is: artikel 57 betreft bijstand van de Marechaussee aan de politie, artikel 58 betreft bijstand van de krijgsmacht aan de politie, artikel 59 betreft de bijstand van bijzondere bijstandseenheden en de artikelen 61 t/m 64 gaat in op bijstand van de politie aan de Marechaussee. Op het moment dat de nieuwe bijstandsartikelen in werking zullen treden, zal de bijstand geregeld zijn in de artikelen 56 t/m 62.
Artikel 57 en 58 (bijstand KMar en andere delen krijgsmacht aan de politie)
Met betrekking tot artikel 57 is ten eerste aangescherpt wie het verzoek tot bijstand doet, namelijk het gezag.26 In geval van openbare orde handhaving is dit de burgermeester27 en ingeval van strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde, dan wel taken ten dienst van de justitie, betreft dit de officier van justitie.28 Bovendien is nieuw opgenomen in het vierde lid dat wanneer de justitiële taak rechtstreeks onder de verantwoordelijkheid valt van de Minister van Justitie, deze in overeenstemming met de Minister van Defensie bepalen of en op welke wijze bijstand wordt verleend. Deze aanscherping is tevens nieuw opgenomen in artikel 58 Politiewet 2012 op grond waarvan, in bijzondere gevallen, bijstand door andere delen van de krijgsmacht (dan de KMar) kan worden verleend. Een recent voorbeeld is de ondersteuning van de bijstand in de bewaking van de extra beveiligde rechtbank in Amsterdam.29 Een andere aanpassing in artikel 57 Politiewet 2012 is dat de Minister van Justitie en Veiligheid, niet meer na overleg, maar na overeenstemming met de Minister van Defensie bepaalt of bijstand wordt verleend. Dit voorziet in een andere, sterkere, positie van de Minister van de Defensie ten aanzien van de inzet van KMar-militairen en vindt aansluiting bij wat reeds is bepaald voor wat betreft de bijstand van andere onderdelen van de krijgsmacht zoals opgenomen in artikel 58 Politiewet 2012.
Artikel 61en 62 (bijstand politie en andere krijgsmachtsdelen aan de KMar)
De nieuwe artikelen 61 en 62 vervangen de artikelen 61 t/m 64 in de Politiewet 2012. Artikel 61 heeft dezelfde opzet gekregen als artikel 57 en 58,30 maar voor deze bijdrage is met name het nieuwe artikel 62 Politiewet 2012 van interesse. Dit artikel luidt:
1. In bijzondere gevallen kunnen andere onderdelen van de krijgsmacht bijstand verlenen aan de Koninklijke marechaussee. Daarbij kunnen door Onze Minister, in overeenstemming met Onze Minister van Defensie, nadere regels of beleidsregels worden gegeven over de uitoefening van bevoegdheden krachtens deze wet.
2. Behoeft de Koninklijke marechaussee bijstand van andere onderdelen van de krijgsmacht, dan richt het gezag, bedoeld in artikel 14, eerste of tweede lid, een verzoek daartoe aan Onze Minister.
3. Onze Minister bepaalt, in overeenstemming met Onze Minister van Defensie, of en op welke wijze bijstand wordt verleend en stelt het gezag hiervan in kennis.
4. Behoeft de Koninklijke marechaussee bijstand van andere onderdelen van de krijgsmacht voor een onderdeel van de politietaak dat op grond van de wet rechtstreeks onder verantwoordelijkheid van Onze Minister wordt uitgevoerd, dan bepaalt Onze Minister, in overeenstemming met Onze Minister van Defensie, of en op welke wijze de bijstand wordt verleend.
5. Onze Minister kan algemene en bijzondere aanwijzingen geven aan de betrokken militairen van de andere onderdelen van de krijgsmacht, voor zover die bijstand verlenen aan de Koninklijke marechaussee bij de taken als bedoeld in artikel 4, derde lid.
Wat in het eerder opgesomde rijtje van bijstandsmogelijkheden miste, was een expliciete mogelijkheid om andere onderdelen van de krijgsmacht bijstand te laten verlenen aan de Marechaussee. Dit nieuwe artikel geeft een expliciete grondslag voor deze mogelijkheid. In voorkomend geval werd in de praktijk bijstand aangevraagd door de politie om de marechaussee te kunnen (laten) ondersteunen (door andere onderdelen van de krijgsmacht). Om aan deze omslachtige werkwijze een eind te maken, is in de nieuwe wet het voor de Marechaussee mogelijk geworden rechtstreeks (althans, door tussenkomst van het gezag) bijstand te verzoeken aan andere onderdelen van de krijgsmacht. Omdat het hier gaat om de uitvoering van politietaken wordt het verzoek van de Marechaussee niet rechtstreeks aan de Minister van Defensie gericht, maar aan de Minister van Justitie en Veiligheid, die in overeenstemming met de Minister van Defensie bepaalt of en op welke wijze bijstand plaatsvindt.
De memorie van toelichting bij het wetsvoorstel geeft aan dat bij een artikel 62-situatie sprake kan zijn wanneer 'de mankracht van de Koninklijke Marechaussee met inachtneming van de binnen deze organisatie te stellen prioriteiten niet toereikend is, terwijl het noodzakelijk is zeer snel over voldoende bijstandspotentieel te beschikken en onderdelen van de krijgsmacht daarvoor, gelet op hun specifieke deskundigheid of uitrusting, het meest in aanmerking komen.' Het kan, zo zegt de toelichting, echter ook gaan om specialistische bijstand in de vorm van bijvoorbeeld specialistische onderzoeksteams, spoorzoekers, duikers of onbemande vliegtuigen. De noodzakelijkheidseis van de inzet van de krijgsmacht wordt onderstreept door het criterium 'in bijzondere gevallen', opgenomen in het eerste lid.
Ten slotte
De nieuwe wijzigingen in de Politiewet 2012 voegen ten eerste een nieuwe taak toe aan het takenpakket van de Marechaussee op het gebied van bewaken en beveiligen en verhelderen ten tweede de wijze waarop de marechaussee en andere onderdelen van de krijgsmacht in onderlinge bijstand ingezet kunnen worden. Beide ontwikkelingen sluiten aan bij een gegroeide praktijk die met deze wijzigingen steviger in de wet wordt weggezet. De verankering betekent ook dat de krijgsmacht op het gebied van nationale inzet via de nieuwe taken van de Koninklijke Marechaussee een grotere rol toebedeeld heeft gekregen. Ongetwijfeld zal op het interdepartementale niveau verder gekeken moeten worden hoe deze wijzigingen hun bestek zullen krijgen. Wanneer het tijdstip van de inwerkingtreding van bijstand bepaald wordt is schrijver dezes onbekend. Tot slot, ofschoon in deze bijdrage niet behandeld, is het opportuun in het kader van wetswijzigingen van politieoptreden die effect hebben op de krijgsmacht hier nog voor de volledigheid op te merken dat een geactualiseerde ambtsinstructie voor de politie, Koninklijke Marechaussee en andere opsporingsambtenaren per 1 juli 2022 in werking is getreden.31