30 (31) jaar Wet militair tuchtrecht
Door kolonel mr. C.E.W. van de Sande 1
31 jaar Wet militair tuchtrecht, maar ook 31 jaar militaire kamer. Met de inwerkingtreding van de Wet militaire strafrechtspraak2 kwam een einde aan een stelsel3 dat eeuwenlang had bestaan en dat twee hoofdkenmerken bezat:
-
De krijgsmacht zelf (en niet het Openbaar Ministerie (OM)) besliste – binnen zekere grenzen en onder bepaalde voorwaarden – of militairen ter zake van door hen begane strafbare feiten wel of niet zouden worden vervolgd;
-
Werd tot vervolging besloten dan stonden militairen terecht voor krijgsraden die grotendeels - onder bepaalde omstandigheden zelfs geheel – uit officieren bestonden4.
Met de inwerkingtreding op 1 januari 1991 van de Wet militaire strafrechtspraak kwam niet alleen een einde aan dit stelsel, maar het betekende ook een einde aan de krijgsraden en het Hoog Militair Gerechtshof. De Wet militaire strafrechtspraak draagt de strafrechtspraak over militairen op aan de gewone (of commune) gerechten en aan bij deze gerechten te vormen (enkel- en meervoudige) militaire kamers5. Niet alleen in Nederland, maar ook in de drie andere landen van het Koninkrijk (Aruba, Curaçao en Sint Maarten). In de meervoudige militaire kamer is plaats voor een militair lid. Daarnaast is er voor de ondersteuning van de enkelvoudige militaire kamers (opnieuw) een militaire griffier geplaatst (alleen in Arnhem).
Daarnaast is de meervoudige militaire kamer ook appelinstantie van tuchtzaken6: 'klager kan beroep instellen bij het gerecht dat ingevolge de bepalingen van de Wet militaire strafrechtspraak bevoegd zou zijn geweest, indien de desbetreffende gedraging een misdrijf zou hebben opgeleverd.' Onder bepaalde voorwaarden staat ook beroep voor de beklagmeerdere open. De militaire kamer is de hoogste instantie in tuchtzaken (met uitzondering van cassatie in het belang der wet).
De militaire kamer heeft dus te maken met militaire straf- en tuchtzaken. In artikel 1 Wet militair tuchtrecht (WMT) is opgenomen dat de zowel in de WMT als in het Wetboek van militair strafrecht voorkomende uitdrukkingen, dezelfde betekenis hebben. De oorsprong hiervan moet met name worden gezocht in de scherpe scheiding. De Memorie van toelichting zegt hierover: 'mede met het oog op het maken van een scherpe scheiding tussen de voor militairen geldende strafbepalingen en de in deze wet (lees WMT) opgenomen gedragsregels is het van belang dat de in beide normenstelsels gebezigde begrippen zoveel mogelijk een gelijke inhoud hebben en overeenkomstige termen ter aanduiding van die begrippen worden gebruikt'.7 Een dienstvoorschrift in de WMT is hetzelfde als een dienstvoorschrift in het Wetboek van militair strafrecht.
Uitspraken van de militaire kamer in het strafrechtdomein kunnen dus van betekenis zijn in het tuchtrechtdomein. Daarvan zijn legio voorbeelden te noemen. Ik noem als voorbeeld de zaak Wilga. Bij een duikoefening op Curaçao is een duikster om het leven gekomen. De vraag die zich voordeed was onder andere of een viertal betrokken collega's strafrechtelijk verwijtbaar hadden gehandeld door dienstvoorschriften te overtreden. De militaire kamer was van oordeel dat ten tijde van het fatale duikongeval op 23 november 2015 de toenmalige duikveiligheidsvoorschriften niet waren aan te merken als een dienstvoorschrift in de zin van artikel 135 Wetboek van Militair Strafrecht, nu bij de totstandkoming daarvan niet was voldaan aan alle vereisten voor een dergelijk dienstvoorschrift8. De militaire kamer concludeerde onder andere uiteindelijk dat het bewuste dienstvoorschrift niet door een bevoegde autoriteit was vastgesteld, waardoor strafrechtelijke sanctionering niet meer aan de orde was. Er volgde vrijspraak voor de vier verdachten. Het spreekt voor zich (gelet ook op artikel 1 WMT) dat deze uitspraak ook van belang is voor het tuchtrecht.
Daar staat tegenover dat uitspraken door commandanten en beklagmeerderen in tuchtzaken die de militaire kamer niet bereiken, omdat er geen beroep wordt ingesteld, ook betekenis hadden kunnen hebben. Denk bijvoorbeeld aan de invulling van ongeoorloofde afwezigheid. Tegenwoordig zijn er vele varianten van een soort van bewegingsvrijheid; flexverlof, arbeidsduurverkorting (adv), ouderschapsverlof etc. Volgens de heersende jurisprudentie9 onderbreekt alleen verleend verlof de ongeoorloofde afwezigheid. Hoe gaan commandanten hier in de praktijk mee om? Hoe wordt in de praktijk omgegaan met de regeling ziek- en hersteldmelding10? Zomaar een aantal voorbeelden. Het lijkt in de rede te liggen dat er een systematiek zou moeten zijn die ook informatie kan genereren ten behoeve van het strafrechtdomein.
Voormalig militair lid Anne-marie Schuurman-Kleiberg heeft de rol en toekomst van het militaire strafrecht en de militaire kamer al eens belicht tijdens het symposium ter gelegenheid van de viering 50 jaar leerstoel militair recht aan de Universiteit van Amsterdam. Aangegeven is dat de hoeveelheid militaire strafzaken in de afgelopen jaren is teruggelopen en dus ook de hoeveelheid uitspraken die (mede) van invloed kunnen zijn binnen het tuchtrecht.
Verklaringen voor de terugloop van strafzaken zijn niet op onderzoek gebaseerd, maar kunnen zijn:
-
Minder aandacht voor de politiezorgtaak binnen de Koninklijke Marechaussee (minder fysiek aanwezig zijn op vliegbases, kazernes en havens leidt tot minder verbaliseren en dientengevolge ook minder dagvaarden);
-
Meer strafbeschikkingen door het Openbaar Ministerie en (dus) minder dagvaarden voor de militaire kamer (alleen wanneer een militair in verzet gaat leidt dit tot een strafzaak);
-
Kleiner wordende krijgsmacht;
-
Aangiftebereidheid commandanten lijkt af te nemen (een strafrechtelijke veroordeling leidt vaak tot intrekking van een verklaring van geen bezwaar (VGB) wat vervolgens doorgaans leidt tot ontslag).
Tegelijkertijd zien we ook de hoeveelheid tuchtappelzaken dalen. In 1991 waren er nog 319 tuchtappelzaken bij de militaire kamer, in 1994 nog 97 en in 2000 nog 7 zaken. In de jaren daarna nog slechts 0 tot 3 in enig jaar11. Betekent dit dat uitspraken van de militaire kamer betekenisloos zijn geworden? Neen, dat denk ik niet. Elke uitspraak wordt gepubliceerd en van een annotatie voorzien. Soms komt de militaire kamer er goed vanaf en soms iets minder.
De WMT laat bijvoorbeeld weinig ruimte als het gaat om termijnschendingen (art 97 onder a WMT). Wel laat de WMT ruimte als het gaat om enig ander vormverzuim, zolang en zover gestrafte daardoor niet in zijn verdediging wordt geschaad (art 97 onder b WMT). Ik lees in annotaties dat de annotatoren voorzichtig constateren dat de militaire kamer daar verdere invulling aan geeft12.
Verklaringen voor de terugloop van tuchtappelzaken zijn eveneens niet op onderzoek gebaseerd, maar factoren kunnen zijn:
-
Opschorting opkomstplicht (niet meer oproepen van bepaalde lichtingen medio jaren 90, met ingang van 22 augustus 1996 geen oproepingen meer en per 1 mei 1997 definitief opschorten van de opkomstplicht);
-
Invoering van de beklagprocedure per 1/1/200013;
-
Het doorlopen van de tuchtprocedure geeft teveel rompslomp (kost tijd);
-
Vormfouten in de tuchtprocedure worden teveel 'afgestraft' door de militaire kamer;
-
Er zijn andere vormen van 'afdoening' (functioneringsgesprek of ambtsbericht) beschikbaar;
-
Aangiftebereidheid commandanten bij (eendaadse) samenloop (wordt er wel voldoende terugverwezen door het OM).
Het blijft gissen wat de werkelijke redenen zijn voor het teruglopen van de hoeveelheid tuchtappelzaken. Wellicht is het een combinatie van factoren die ik zojuist opsomde. Maar wellicht is er ook één bepalende factor. Meten is weten. Ik pleit derhalve voor onderzoek hiernaar.
In een onlangs verschenen artikel in het Nederlands tijdschrift voor strafrecht stippen Roorda en van Hoek14, de aangiftebereidheid aan van commandanten. Het Openbaar Ministerie ontvangt kennelijk met regelmaat signalen dat commandanten de aangifteplicht als beklemmend ervaren, waar het lichte misdrijven of overtredingen betreft. Commandanten hebben behoefte aan een snelle reactie – 'lik op stuk' – met uitstralingseffect. Juist in geval van een strafbaar feit van lichte aard wordt de aangifteplicht nogal eens als disproportioneel en inefficiënt ervaren, terwijl de commandant met het tuchtrecht een goed instrument in handen heeft als het strafbare feit ook een tuchtvergrijp betreft. De schrijvers pleiten voor een uitbreiding van de in artikel 79 WMT opgesomde strafbare feiten.
In ben het eens met deze opvatting. Voorkomen moet worden dat er een situatie ontstaat dat het Openbaar Ministerie besluit niet te vervolgen vanwege het feit dat het een bagatel zaak zou zijn. Het Openbaar Ministerie zou dan tot een sepot komen. Als een dergelijk feit niet is opgesomd in art 79 WMT houdt het voor de commandant op en de verdachte komt er mee weg, terwijl de gedraging wellicht wel van invloed is geweest op de interne orde en/of het gezag van de commandant.
Ik zou er niet voor willen pleiten om de hoeveelheid strafbare feiten in artikel 79 WMT uit te breiden. Limitatieve opsommingen brengen met zich mee dat er altijd situaties zullen zijn dat je tot de ontdekking komt dat net dat ene strafbare feit er niet onder was gebracht. Waarom niet een algemene bepaling in artikel 79 WMT opnemen die erin voorziet dat ingeval het OM tot sepot overgaat van enig strafbaar feit, commandanten (alsnog) de mogelijkheid krijgen de zaak tuchtrechtelijk af te doen.
Ik weet niet of dit haalbaar is. De vraag zal zijn hoe snel het Openbaar Ministerie tot een sepot kan komen. Tuchtrecht is immers ook snelrecht. De sepotbeslissing zal van geval tot geval verschillen. Soms moet er onderzoek plaatsvinden en kan er niet snel tot een sepot worden gekomen.
Conclusie:
Ik weet dat er voorstanders zijn voor een gedegen evaluatie van de WMT15. Ik weet ook dat er voorstanders zijn om de WMT nu al te gaan herzien16. Collega Van Hoek heeft laten zien dat de huidige WMT nagenoeg voldoet aan de basisbeginselen van de Yale Draft Principles for Military Summary Proceedings. Ik ben het met hem eens dat de WMT aangepast moet worden. Wat er allemaal aangepast moet worden zal wat mij betreft moeten blijken uit nader onderzoek. Is bijvoorbeeld vast te stellen wat de reden is dat de hoeveelheid tuchtappelzaken is afgenomen? Kunnen eventuele belemmeringen worden weggenomen door bijvoorbeeld artikel 79 WMT uit te breiden? Bij het onderzoek moeten nadrukkelijk de commandanten worden betrokken. De start van een tuchtproces begint immers bij hen door het uitreiken van een beschuldiging en het doorlopen van de procedures.