Nummer 21/23340/GA
Betreft [klager]
Datum 23 augustus 2022
Uitspraak van de beroepscommissie van de RSJ op het beroep van de directeur van de Penitentiaire Inrichting (PI) Ter Apel (hierna: de directeur)
1. De procedure
[klager] (hierna: klager) heeft beklag ingesteld tegen de beslissing van 25 juni 2021 om hem niet te promoveren naar het plusprogramma.
De beklagrechter bij de PI Ter Apel heeft op 14 september 2021 het beklag gegrond verklaard en daarbij aan klager een tegemoetkoming toegekend van €50,- (Ta 2021-377). De uitspraak van de beklagrechter is bijgevoegd.
De directeur heeft tegen deze uitspraak beroep ingesteld.
De beroepscommissie heeft de directeur, klager en zijn raadsman mr. M.A.M. Karsten in de gelegenheid gesteld hun standpunten schriftelijk (nader) toe te lichten.
2. De standpunten in beroep
Standpunt van de directeur
De directeur heeft, onder verwijzing naar zijn verweerschrift in de beklagprocedure, aangevoerd dat klager vanaf 15 april 2019 niet wil meewerken aan zijn terugkeer naar Marokko, vanwege zijn banden met Nederland. Dit gedrag is als ongewenst aangemerkt. Met klager is afgesproken dat hij ten behoeve van zijn vertrek verschillende acties moet ondernemen, waaronder het aanleveren van een geldig identiteitsbewijs of paspoort. Op 14 april 2021, 13 mei 2021 en ook op 17 juni 2021 hebben zijn mentor en casemanager dit nogmaals met hem besproken. Aangezien klager aangaf geen documenten te hebben, zijn hem verschillende opties aangedragen, zoals contact opnemen met zijn familie, een notaris, de ambassade of het Marokkaanse consulaat. Ook is hij aangemeld voor het maken van een toekomst- of terugkeerplan.
Klager zegt bereid te zijn om mee te werken aan zijn terugkeer en daarvoor actie te ondernemen, maar zet dit niet om in daden. De rapportage van de casemanager laat zien dat klager geen verantwoordelijkheid en initiatief neemt voor zijn re-integratie. Van de mogelijkheid om (taal)onderwijs te volgen, maakt hij evenmin gebruik. Ter zitting van de beklagrechter meldt klager – overigens zonder dat hij dit kan aantonen – dat zijn zus een brief naar de Marokkaanse ambassade heeft gestuurd. De beklagrechter kon dit echter niet ten grondslag leggen aan de gegrondverklaring van de klacht, omdat dit pas plaatsvond in juli 2021 nadat de bestreden beslissing was genomen.
Standpunt van klager
Klager werkt mee aan de voorbereiding op zijn vertrek uit Nederland. Er is onvoldoende gemotiveerd waarom de vereiste belangenafweging in zijn nadeel dient uit te vallen. De directeur onderbouwt onvoldoende concreet welke acties klager nog meer moet ondernemen om plaatsing in het plusprogramma te bewerkstelligen. De directeur heeft zich niet op het standpunt kunnen stellen dat klager onvoldoende meewerkt aan zijn re-integratie in het land van herkomst.
Klager is niet in staat om de betreffende identiteitsdocumenten (binnen vier weken) te leveren. Dat komt mede doordat de Marokkaanse autoriteiten geen laissez-passers uitgeven en hij van hen afhankelijk is voor het verkrijgen van de benodigde documenten (zie ook Raad van State 2 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:698). Zijn mentor bevestigt dat hij tijdens zijn detentieperiode uitsluitend gewenst gedrag laat zien en dat hij een brief naar de ambassade heeft gestuurd. Andere re-integratieverplichtingen of voorbereidings-handelingen waaraan klager zou kunnen werken, zijn niet met hem besproken en kunnen niet uit de bestreden beslissing worden afgeleid. Alles bij elkaar wordt het klager onmogelijk gemaakt om te werken aan zijn re-integratie en resocialisatie.
Verder biedt klagers ruime strafrestant geen aanleiding om het aanleveren van identiteitspapieren al in de huidige detentiefase als eis te stellen. Op deze manier bestaat een reële kans dat hij zijn gehele detentie in het basisprogramma dient te verblijven. Dit vindt bevestiging in het feit dat zijn degradatie al zes keer is verlengd om dezelfde reden. De tegen iedere verlengingsbeslissing ingediende klachten heeft de beklagrechter tot nu toe gegrond verklaard. Anders dan bij mede¬gedetineerden, blijft de directeur de plaatsing in het basisprogramma telkens verlengen, terwijl klager wel wil, maar niet kan meewerken aan zijn vertrek uit Nederland.
Klager verzoekt een tegemoetkoming voor de onterechte plaatsing in het basisprogramma.
3. De beoordeling
Regelgeving en beoordelingskader
Op grond van artikel 1d van de Regeling selectie, plaatsing en overplaatsing van gedetineerden (hierna: de Regeling) beslist de directeur over promotie en degradatie van gedetineerden. De directeur beoordeelt het gedrag van een vreemdeling zonder rechtmatig verblijf in Nederland in de zin van artikel 8 van de Vreemdelingenwet 2000 op basis van bijlage 2 van de Regeling (Stimuleren en Ontmoedigen (Vris)). Indien de gedetineerde die is gepromoveerd niet het gewenste gedrag laat zien, zoals beschreven in de categorie ‘re-integratie/ resocialisatie’ en de categorie ‘verblijf en leefbaarheid’ van bijlage 2, kan de directeur besluiten tot degradatie. Dit gewenste gedrag kan de vreemdeling in een periode van minimaal zes weken laten zien om wederom in aanmerking te komen voor promotie.
Volgens bijlage 2 van de Regeling kan het gedrag van de gedetineerde vreemdeling in het kader van re-integratie/resocialisatie als ‘ongewenst’ worden aangemerkt als hij de benodigde screening/diagnostiek en intake niet doorloopt, als hij niet actief meewerkt aan het opstellen van het eigen terugkeerplan (met inbegrip van een plan van aanpak op de basisvoorwaarden) of als hij het terugkeerplan niet uitvoert.
De grondslag voor de beslissing tot degradatie of promotie vormt de mate waarin de gedetineerde verantwoordelijkheid neemt voor zijn re-integratie, wat concreet vorm krijgt in zijn motivatie en inzet en in zijn gedrag tijdens de detentieperiode. Volgens vaste jurisprudentie van de beroepscommissie dient de directeur bij de beoordeling van het gedrag een belangenafweging te maken. Dit betekent dat de directeur niet alleen de feiten en omstandigheden van het (incidentele) ongewenste gedrag, maar ook het structurele gedrag van de gedetineerde (waaronder alle onderdelen van goed of gewenst gedrag) dient mee te nemen in zijn afweging. Al bij de invoering van het systeem van promoveren en degraderen is benadrukt dat de gedetineerde dient aan te tonen dat zijn motivatie en inzet om zijn re-integratiedoelen te verwezenlijken bestendig zijn. Doorstromen van basis- naar plus¬programma geschiedt op basis van de motivatie van de gedetineerde voor re-integratie en op basis van zijn gedrag (Stcrt. 2014, nr. 4617).
Sinds de aanpassing van de Regeling in verband met de wijziging inzake het systeem van promoveren en degraderen van gedetineerden (Stcrt. 2020, nr. 49131) geldt dat bij de weging van het gedrag van gedetineerden – in vergelijking met het vorige toetsingskader – meer waarde wordt toegekend aan de inspanningen die de gedetineerde verricht op het gebied van re-integratie/resocialisatie, zoals blijkt uit het detentie- en re-integratieplan (D&R-plan). Om te bepalen of de gedetineerde voor promotie/degradatie in aanmerking komt, wordt het gewenste en ongewenste gedrag in samenhang beoordeeld en de ontwikkeling daarvan in ogenschouw genomen. De beoogde persoonsgerichte aanpak in detentie betekent in dit verband dat rekening wordt gehouden met gedetineerden die wel gemotiveerd zijn om mee te werken, maar beperkt zijn in hun kunnen.
Overwegingen van de beroepscommissie
Klager is niet gepromoveerd naar het plusprogramma, omdat hij volgens de directeur onvoldoende verantwoordelijkheid neemt voor zijn re-integratie, dat wil zeggen voor de terugkeer naar het land van herkomst of het land van bestendig verblijf. Uit het dossier, waaronder de inlichtingen van de directeur, volgt dat klager sinds het begin van zijn detentie niet in het bezit was van identiteitsdocumenten en dat hij niet of onvoldoende bereid was om Nederland te verlaten. Dit laatste vindt ook bevestiging in het gesprekverslag van de regievoerder van de DT&V van 9 november 2020. Uit het dossier kan verder worden opgemaakt dat hem in ieder geval vanaf 2 april 2021 op verschillende momenten is uitgelegd dat hij – ten dienste van de uitvoering van zijn terugkeerplan – identiteitsdocumenten diende aan te leveren en op welke manieren hij dat kon doen. Het feit dat klager zich hiervoor niet inzette, vormde de grondslag van de degradatiebeslissing van 17 mei 2021 die voorafging aan de onderhavige beslissing tot het niet promoveren (RSJ 23 augustus 2022, 21/23160/GA).
In de onderhavige periode waarin klagers gedrag is beoordeeld, heeft op 14 juni 2021 een gesprek met de regievoerder van de DT&V plaatsgevonden en op 17 juni 2021 een gesprek met de casemanager. Uit de verslaglegging van deze gesprekken volgt dat klager nog geen initiatieven heeft laten zien om zijn identiteitspapieren te regelen. Wel heeft hij toezeggingen gedaan om overal aan mee te zullen werken, waaronder een bezoek aan/presentatie bij de Marokkaanse ambassade/het Marokkaanse consulaat en het bellen van zijn familie voor het verkrijgen van een geboorteakte. Op 23 juni 2021 heeft het multidisciplinair overleg (MDO) negatief geadviseerd over de plaatsing in het plusprogramma. Het MDO noemt hierbij dat klager een gesprek heeft gehad met de DT&V, maar tot nu toe geen actie heeft ondernomen met betrekking tot het verkrijgen van identiteitsdocumenten en dat de mentor hierover met hem opnieuw in gesprek gaat. De directeur geeft daarnaast te kennen dat klager zich evenmin op andere wijze inzet voor het aanleren van vaardigheden op het gebied van re-integratie, zoals (taal)onderwijs. In de verslaglegging van de casemanager wordt overigens pas in juli 2021 gesproken over de brief die zijn familie volgens klager naar de ambassade heeft gestuurd.
Gezien de hierboven uiteengezette feiten en omstandigheden, kan klager niet worden gevolgd in zijn stelling dat met hem geen afspraken zijn gemaakt dan wel dat hij onvoldoende ondersteuning en begeleiding krijgt van het inrichtingspersoneel om zich voor te bereiden op zijn terugkeer.
Aangezien het regelen van identiteitsdocumenten onderdeel is van klagers D&R-plan en hij al langer om dezelfde redenen in het basisprogramma verblijft, zijn er voldoende gronden om aan te nemen dat het voor hem afdoende duidelijk is geweest welk gedrag hij moest laten zien om in aanmerking te komen voor promotie. Het is verder onvoldoende aannemelijk dat hij ten tijde van de bestreden beslissing geen documenten aanleverde vanwege omstandigheden die buiten zijn schuld lagen, zoals de medewerking van de Marokkaanse autoriteiten.
Er is voor het eerst een voorzichtige, positieve kentering in klagers houding en motivatie waar te nemen tijdens het genoemde vertrekgesprek met de DT&V op 14 juni 2021, maar dit had ten tijde van de bestreden beslissing nog niet geresulteerd in concreet gedrag of inspanningen op het gebied van zijn re-integratie, op grond waarvan een promotiebeslissing in de rede zou kunnen liggen. De directeur heeft, de gehele situatie overziend, in redelijkheid kunnen stellen dat (vooralsnog) geen sprake was van bestendig gewenst gedrag en dat klager onvoldoende meewerkte aan het uitvoeren van zijn toekomstplan/terugkeerplan.
De directeur heeft dit gedrag afgezet tegen het door klager getoonde (gewenste) structurele gedrag, op grond waarvan is geconcludeerd dat hij onvoldoende verantwoordelijkheid neemt voor zijn re-integratie. De beroepscommissie is van oordeel dat sprake is van een deugdelijke en inzichtelijke belangenafweging en dat de beslissing tot het niet promoveren, gelet op het gedrag van klager, niet als onredelijk en onbillijk kan worden aangemerkt.
De beroepscommissie zal het beroep van de directeur daarom gegrond verklaren, de uitspraak van de beklagrechter vernietigen en het beklag alsnog ongegrond verklaren.
4. De uitspraak
De beroepscommissie verklaart het beroep gegrond, vernietigt de uitspraak van de beklagrechter en verklaart het beklag alsnog ongegrond.
Deze uitspraak is op 23 augustus 2022 gedaan door de beroepscommissie, bestaande uit mr. dr. J. de Lange, voorzitter, mr. R.H. de Koning en mr. J.B. Oreel, leden, bijgestaan door mr. M.G. Bikker, secretaris.
secretaris voorzitter