Nummer 21/23393/GV
Betreft [klager]
Datum 8 maart 2022
Uitspraak van de beroepscommissie van de RSJ op het beroep van [klager] (hierna: klager)
1. De procedure
De Minister voor Rechtsbescherming (hierna: verweerder) heeft op 16 september 2021 klagers verzoek om kortdurend re-integratieverlof afgewezen.
Klagers raadsman, mr. T.S. van der Horst, heeft namens klager beroep ingesteld tegen deze beslissing.
De beroepscommissie heeft klager, zijn raadsman en verweerder in de gelegenheid gesteld hun standpunten schriftelijk (nader) toe te lichten.
De beroepscommissie heeft kennisgenomen van het beroepschrift, de reactie van verweerder en de overige stukken.
2. De standpunten in beroep
Standpunt van klager
Voor een bezoek aan het gezin kan re-integratieverlof worden toegekend voor zover daarmee een concreet re-integratiedoel is gediend en dat re-integratiedoel in het detentie & re-integratieplan (D&R-plan) is opgenomen. Blijkens de memorie van toelichting (MvT) van de Wet straffen en beschermen kan in dat kader onder andere worden gedacht aan het gericht bezoeken van familie als dat nodig is om te werken aan een stabiel gezinscontact of opnieuw invulling leren geven aan een opvoedingsrol binnen het gezin. Het herstel van familiecontacten en re-integratie in het gezin kunnen zodoende worden aangemerkt als re-integratiedoelen. Voor zover verweerder suggereert dat kortdurend re-integratieverlof ten behoeve van het herstel van familiecontacten en re-integratie in het gezin pas op een later moment aan de orde kan zijn, stelt klager zich op het standpunt dat verweerder de MvT onjuist leest of interpreteert. Ook zou een dergelijke visie strijdig zijn met de aan de mogelijkheid van kortdurend re-integratieverlof ten grondslag liggende motie. In deze motie wordt het belang benadrukt van het bezoeken van familie voor het werken aan een stabiel gezinscontact en het programmatisch werken aan de opvoedingsrol in het gezin als re-integratiedoelen aan te merken, met het oog op een veilige terugkeer in de samenleving.
Voor zover verweerder aanvoert dat klager gedurende zijn detentie onvoldoende zou hebben gewerkt aan het herstel van familiecontacten en re-integratie in het gezin, waarbij hem onder andere wordt verweten dat hij al geruime tijd geen persoonlijk bezoek van zijn kinderen heeft ontvangen, merkt klager het volgende op. Noch uit de Wet straffen en beschermen noch uit de toelichting daarop blijkt van een dergelijke toegangsdrempel voor het verlenen van kortdurend re-integratieverlof ten behoeve van het herstel van familiecontacten en re-integratie in het gezin.
Klager heeft onder meer een motivatiebrief en bijbehorend plan voor het verlofmoment overgelegd. Voorts is een motivatiebrief van de ex-partner en van de minderjarige kinderen overgelegd. Klagers zus heeft toestemming gegeven om klager en de kinderen bij haar thuis te ontvangen en klagers ex-partner heeft toestemming gegeven voor het door klager ophalen en thuisbrengen van de kinderen. Klager heeft, kortom, diverse ‘werkzaamheden’ verricht ter voorbereiding op het verlofmoment en toont zich daarmee gemotiveerd om zijn (opvoedings)rol binnen het gezin op te pakken en te werken aan een stabiel gezinscontact, mede ter voorbereiding op een succesvolle terugkeer in de maatschappij. Dat klager zijn kinderen niet heeft ontvangen in de inrichting heeft hoofdzakelijk te maken met het feit dat klagers ex-partner het pedagogisch onverantwoord vindt dat zij hun vader in een dergelijke omgeving treffen. Klager kan met het oog hierop bezwaarlijk worden verweten dat zijn minderjarige kinderen niet meer op bezoek zijn geweest. Juist nu klager zijn kinderen niet in de inrichting kan ontvangen, acht klager het van belang dat aan hem kortdurend re-integratieverlof wordt verleend. Het verlofmoment is voor klager een noodzakelijke volgende stap om zijn verantwoordelijkheid te nemen als vader van de kinderen en tot herstel van familiecontacten over te gaan.
Toekenning van kortdurend re-integratieverlof ten behoeve van klagers verlofdoelen is voorts noodzakelijk om te voldoen aan artikel 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) en de artikelen 3 en 9 van het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind (IVRK), waaruit volgt dat een kind recht heeft op omgang met degene die in een nauwe persoonlijke betrekking tot hem of haar staat, bijvoorbeeld zijn ouders, en dat de belangen van kinderen een eerste overweging dienen te vormen bij alle aangelegenheden die het kind betreffen. In de praktijk worden de belangen van kinderen van gedetineerden niet structureel meegewogen, wanneer wordt beslist over (beperkingen op) de mogelijkheid van gedetineerden op contact met de buitenwereld. Verweerder heeft het belang van de kinderen onvoldoende meegewogen bij de besluitvorming op klagers verzoek of in ieder geval is niet gebleken van een belangenafweging.
Klager verzoekt aan hem, indien hij op het moment van de uitspraak niet meer in de inrichting verblijft, een tegemoetkoming toe te kennen.
Standpunt van verweerder
Klager heeft zich nog te weinig ingezet in de inrichting om te laten zien dat hij goed werkt aan zijn re-integratiedoel gezinshereniging/sociaal netwerk. Klager is aldus nog niet toe aan een volgende stap, te weten het doen van leuke dingen buiten de inrichting met zijn kinderen. Dit kan in de laatste fase van de detentiefasering. Van een onjuiste interpretatie van de MvT is geen sprake, nu daarin staat dat vrijheden slechts in de laatste fase van de detentie worden toegekend, vanwege het behoud van het karakter van de detentie; de vrijheidsbeneming. Een aantal maanden voor de datum dat een gedetineerde met deelname aan een penitentiair programma (PP) start of voorwaardelijk in vrijheid wordt gesteld, kan gedacht worden aan het buiten de inrichting leuke dingen doen met de kinderen. Gedurende de rest van de detentie kan in de inrichting aan het sociaal netwerk worden gewerkt.
Op 28 september 2021 is klager op eigen verzoek overgeplaatst naar de Penitentiaire Inrichting (PI) Krimpen aan den IJssel om aan dit doel te gaan werken, aangezien zijn kinderen in Den Haag woonachtig zijn. Dat de ex-partner van klager de kinderen weigert naar de inrichting te brengen, komt voor rekening van klager. De PI Krimpen aan den IJssel biedt veel mogelijkheden om vaders contact te laten onderhouden met hun kinderen. Deze mogelijkheden komen tegemoet aan de rechten die kinderen hebben uit hoofde van het EVRM en het IVRK. Verweerder wenst tot slot op te merken dat klager door zijn eigen toedoen 36 maanden is gedetineerd, wat onbetwistbaar beperkingen in het contact met zijn kinderen met zich brengt.
3. De beoordeling
Klager is sinds 16 december 2020 gedetineerd. Hij ondergaat een gevangenisstraf van drie jaar met aftrek, wegens handelen in strijd met de Opiumwet en de Wet wapens en munitie. De einddatum van klagers detentie is momenteel bepaald op 5 december 2022.
De wet- en regelgeving
Artikel 18a van de Penitentiaire beginselenwet (Pbw) bepaalt – voor zover hier relevant – dat de directeur ervoor zorgdraagt dat uiterlijk binnen vier weken na binnenkomst van de gedetineerde in een inrichting, zo veel mogelijk in overleg met hem, een D&R-plan wordt vastgesteld. Het D&R-plan kan gedurende de detentie, zo veel mogelijk in overleg met de gedetineerde, worden aangepast. Het D&R-plan vermeldt in ieder geval de gedrags- en re-integratiedoelen die de gedetineerde tracht te behalen, alsmede de activiteiten waaraan de gedetineerde deelneemt en de activiteiten en het verlof waarvoor de gedetineerde bij goed gedrag in aanmerking komt.
In artikel 15 van de Regeling tijdelijk verlaten van de inrichting (hierna: de Regeling) staat dat re-integratieverlof alleen wordt verleend ten behoeve van een re-integratiedoel dat is vastgelegd in het D&R-plan. Bij de beslissing tot het verlenen van re-integratieverlof worden in ieder geval de volgende aspecten betrokken:
- de mate waarin en de wijze waarop de gedetineerde door zijn gedrag gedurende de gehele detentie heeft doen blijken van een bijzondere geschiktheid tot terugkeer in de samenleving;
- de mogelijkheid om de risico’s die aan het verlof zijn verbonden te beperken en te beheersen;
- de belangen van slachtoffers, nabestaanden en andere relevante personen, in ieder geval met betrekking tot het eerste verzoek om onbegeleid re-integratieverlof (als de gedetineerde is veroordeeld voor een misdrijf, als bedoeld in artikel 51e, eerste lid, van het Wetboek van Strafvordering;
- de inspanningen die de gedetineerde heeft geleverd om de schade te vergoeden die het strafbare feit heeft veroorzaakt.
In artikel 19, eerste lid, van de Regeling is bepaald dat kortdurend re-integratieverlof niet langer duurt dan noodzakelijk voor het realiseren van het doel waarvoor dit verlof wordt verleend en dat dit begint en eindigt op dezelfde dag. Het tweede en derde lid bepalen vanaf welk moment een gedetineerde voor dit verlof in aanmerking komt (op basis van de hoogte van de opgelegde straf, het deel dat hij heeft ondergaan en het deel dat hij nog moet ondergaan). Volgens het vierde lid kan hiervan worden afgeweken op grond van zwaarwegende redenen die zien op de re-integratie van de gedetineerde.
De beoordeling
Klager heeft verzocht om kortdurend re-integratieverlof voor het herstel van familiecontacten en re-integratie in het gezin van zijn ex-partner en drie minderjarige kinderen. Verweerder heeft dit verzoek afgewezen, nu klager zich in de inrichting nog niet voldoende heeft ingespannen om aan zijn re-integratiedoel te werken. Klager dient voor het onderhouden van contact met zijn familie en gezin gebruik te maken van de bezoekmogelijkheden in de inrichting.
De beroepscommissie overweegt allereerst dat uit de MvT volgt dat het kortdurend re-integratieverlof primair is bedoeld voor het regelen van praktische zaken om de terugkeer in de samenleving voor te bereiden, vooruitlopend op langdurend re-integratieverlof, de deelname aan een PP en/of de (voorwaardelijke) invrijheidstelling. Er dient dus sprake te zijn van een gefaseerde opbouw van het verlof. Het is mede vanwege het primaire functionele doel van het kortdurend re-integratieverlof dat de wet bepaalt dat de duur van het kortdurend re-integratieverlof is afgestemd op het desbetreffende re-integratiedoel en begint en eindigt op dezelfde dag (artikel 19, eerste lid, van de Regeling).
Het is echter niet uitgesloten dat voor het herstellen of onderhouden van familiebanden ook kortdurend re-integratieverlof kan worden verleend. Daartoe dient inzichtelijk te worden gemaakt op welke wijze het kortdurend re-integratieverlof bijdraagt aan of in dienst staat van de re-integratiedoelen die in het D&R-plan van de betreffende gedetineerde zijn vastgelegd. Dit brengt mee dat de re-integratiedoelen concreet moeten worden omschreven en dat duidelijk dient te zijn op welke wijze wordt beoogd het betreffende re-integratiedoel te bereiken. Dit verlofdoel dient dan concreet aan te sluiten bij een re-integratiedoel dat is opgenomen in het D&R-plan. Het voorgaande is ook van betekenis voor de beoordeling van het eventuele beklag en/of beroep van de gedetineerde tegen de afwijzing van zijn of haar verzoek om re-integratieverlof.
De beroepscommissie constateert derhalve dat klager op grond van het bepaalde in artikel 19, tweede lid, van de Regeling in aanmerking kan komen voor het verlenen van kortdurend re-integratieverlof. Het door hem aangedragen verlofdoel betreft een re-integratieactiviteit en uit het bijgevoegde vrijhedenadvies van 24 augustus 2021 kan worden opgemaakt dat het verlofdoel tevens ziet op een van de re-integratiedoelen opgenomen in klagers D&R-plan. Het D&R-plan zelf bevindt zich overigens niet bij de stukken.
Verweerder stelt, mede op basis van het negatieve advies van de directeur van de PI Roermond, dat klager eerst gebruik dient te maken van de (bezoek)mogelijkheden in de inrichting voor het onderhouden van familiecontacten. Door dit niet te doen heeft klager, aldus verweerder, onvoldoende laten zien dat hij zich al in de inrichting heeft ingespannen om aan dit re-integratiedoel te werken.
De beroepscommissie kan dit standpunt van verweerder niet volgen. Uit de MvT volgt dat van de gedetineerde, als blijk van zijn motivatie en in het kader van een gefaseerde opbouw, wordt gevraagd om al binnen de muren van de inrichting te werken aan zijn re-integratie(doelen) en dat in het kader van het herstel van familiebanden bijvoorbeeld kan worden verwacht dat de gedetineerde hieraan invulling geeft, althans probeert te geven, door middel van het ontvangen van bezoek in de inrichting, het schrijven van brieven of het onderhouden van telefonisch contact. Door verweerder is echter niet weersproken dat het gegeven dat klager geen bezoek van zijn kinderen heeft ontvangen een omstandigheid betreft waar klager geen invloed op had. Zijn ex-partner acht(te) het om haar moverende redenen niet wenselijk dat de kinderen klager binnen een inrichting troffen/treffen. Ten behoeve van de voorbereiding van het re-integratieverlof blijkt klager wel de nodige (andere) stappen te hebben ondernomen, zoals het onderhouden van telefonisch contact met de kinderen en het indienen van een verzoek tot overplaatsing naar een PI die zich dichterbij de leefomgeving van de kinderen bevindt. Naar het oordeel van de beroepscommissie kan hieruit volgen dat klager reeds binnen de muren van de inrichting aan zijn re-integratiedoel heeft gewerkt/werkt.
Reeds hierom is de bestreden beslissing onvoldoende gemotiveerd. De beroepscommissie zal het beroep daarom gegrond verklaren en de bestreden beslissing vernietigen. Zij zal verweerder opdragen een nieuwe beslissing te nemen met inachtneming van deze uitspraak binnen een termijn van twee weken na ontvangst daarvan. De beroepscommissie ziet geen aanleiding om aan klager een tegemoetkoming toe te kennen.
4. De uitspraak
De beroepscommissie verklaart het beroep gegrond en vernietigt de bestreden beslissing. Zij draagt verweerder op een nieuwe beslissing te nemen met inachtneming van deze uitspraak binnen een termijn van twee weken na ontvangst daarvan. Zij kent klager geen tegemoetkoming toe.
Deze uitspraak is op 8 maart 2022 gedaan door de beroepscommissie, bestaande uit mr. D.W.J. Vinkes, voorzitter, F. van Dekken en mr. D. van der Sluis, leden, bijgestaan door mr. A. Back, secretaris.
secretaris voorzitter