Nummer 21/23897/JA
Betreft [klager]
Datum 21 februari 2022
Uitspraak van de beroepscommissie van de RSJ op het beroep van de directeur van de Rijks Justitiële Jeugdinrichting (RJJI) De Hunnerberg te Nijmegen (hierna: de directeur)
1. De procedure
[klager], geboren op [geboortedatum] (hierna: klager) heeft beklag ingesteld tegen het draaien van een verkort dagprogramma van 2 september 2021 tot en met 24 september 2021, als gevolg van structurele personeelstekorten.
De beklagcommissie bij de RJJI De Hunnerberg heeft op 20 oktober 2021 het beklag gegrond verklaard en daarbij aan klager een tegemoetkoming toegekend van €125,- (H-2021-201; gepubliceerd onder KC 2021/045). De uitspraak van de beklagcommissie is bijgevoegd.
De directeur heeft tegen deze uitspraak beroep ingesteld.
De beroepscommissie heeft […], plaatsvervangend vestigingsdirecteur van de RJJI De Hunnerberg, en […], jurist bij de RJJI De Hunnerberg, gehoord op de zitting van 26 januari 2022 in de rechtbank Midden-Nederland te Utrecht.
De beroepscommissie heeft vervoer voor klager geregeld, zodat hij op de zitting kon worden gehoord. Klager heeft echter geen gebruik gemaakt van die mogelijkheid.
2. De standpunten in beroep
Standpunt van de directeur
In de RJJI De Hunnerberg is een personeelstekort ontstaan vanwege een krappe arbeidsmarkt, een hoog verloop en ziekteverzuim onder het personeel en een hoge werkdruk, wat mede is veroorzaakt door de sluiting van twee jeugdinrichtingen en maximale groepsbezettingen (elf jongeren op kortverblijfgroepen en acht of negen op langverblijfgroepen). De coronacrisis heeft deze situatie alleen maar doen verslechteren, waardoor de inrichting zogezegd een jaar lang in een overlevingsstand heeft gestaan. Vanaf september 2021 is daarom op maandag, woensdag of vrijdag geen avondprogramma aangeboden. Het dagprogramma bedraagt dan 8,25 uur. De overige vier dagen wordt een dagprogramma van 12,75 uur gedraaid. In het weekend bedraagt het dagprogramma 8,5 uur per dag. Daarbovenop is het avondprogramma uitgevallen op donderdag 2, donderdag 16 en vrijdag 24 september 2021. Hiervoor zijn de jeugdigen gecompenseerd met een bezorgpizza, een groepsbudget van €60,- en €5,- beltegoed.
Klager moet primair alsnog niet-ontvankelijk worden verklaard in zijn klacht, omdat het niet halen van een urennorm geen beklagwaardige beslissing van de directeur betreft. Dit volgt uit de toelichting op artikel 22 van de Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen (Bjj) (Kamerstukken II 2008-2009, 31 915, nr. 3).
Subsidiair moet klagers klacht alsnog ongegrond worden verklaard. De beklagcommissie heeft ten aanzien van de tegemoetkoming ten onrechte gedifferentieerd tussen een dag- en een weeknorm en tussen een beperkte en een forsere tegemoetkoming. Dat is niet in overeenstemming met de bedoeling van de wetgever en met de Bjj, waarin alleen een urennorm is vastgelegd. Deze urennorm heeft zowel tot doel een normale leefsituatie na te streven als langdurige eenzame opsluiting tegen te gaan. Bovendien levert een weekvergoeding dubbele vergoedingen op. Volgens vaste jurisprudentie van de beroepscommissie heeft een jeugdige recht op een standaard tegemoetkomingsbedrag voor iedere dag waarop hij niet het wettelijk minimumaantal uren in de groep heeft verbleven. Als sprake is van een incidenteel probleem en de omvang van het extra verblijf op de kamer beperkt is, bestaat geen aanspraak op een tegemoetkoming.
Aangezien het uitvallen van het avondprogramma op 2 september, 16 september en 24 september 2021 incidenteel van aard was en het verschil met de wettelijke urennorm gering, ligt een (financiële) tegemoetkoming niet voor de hand. Dat geldt temeer, nu aan de jeugdigen voor deze dagen al een materiële compensatie is toegekend. De beklagcommissie heeft de bezorgpizza en het groepsbudget ten onrechte niet aangemerkt als een tegemoetkoming. Als de uitgangspunten van de beklagcommissie worden gevolgd, zou daarnaast het beltegoed van €5,- niet één dag, maar twee dagen uitval moeten compenseren. Met het jongerenberaad is overlegd op welke manier zij – binnen de wettelijke mogelijkheden – gecompenseerd willen worden. Hoewel de jongeren het liefst een financiële compensatie ontvangen, is naast de al genoemde compensaties gezorgd voor een barbecue en een pakket met (relatief dure) verzorgingsproducten. De jongeren begrijpen de situatie en gaan daar goed mee om. Het is tegelijkertijd begrijpelijk dat klager een klacht indient.
Het uitvallen van gedeelten van het dagprogramma is onwenselijk en de inrichting spant zich maximaal in om dit zo beperkt mogelijk te houden. Met de Inspecties is gesproken over de personeelstekorten. Daarnaast zijn op politiek niveau maatregelen afgekondigd om de personele bezetting (blijvend) op orde te brengen. Zo is er nu toestemming om voor drie groepsleiders per groep te werven. De verwachting is dat met deze maatregelen op korte termijn weer uitvoering kan worden gegeven aan de dagprogramma’s op een manier die voldoet aan de wettelijke eisen. In januari 2022 is nog steeds sprake van een ingekort dagprogramma, maar is de start van het dagprogramma met een uur vervroegd naar 08:15 uur. Zo wordt aan de wettelijke urennorm voldaan. Dit zal waarschijnlijk duren tot mei 2022. Het is mogelijk dat klager veel personeel op de afdeling ziet, omdat al zoveel mogelijk wordt gewerkt met drie groepsleiders en ook veel (tijdelijk) personeel wordt ingewerkt.
Standpunt van klager
Klager is het eens met de uitspraak van de beklagcommissie en de wijze waarop de hoogte van de tegemoetkoming is bepaald. Begin januari 2022 wordt nog steeds één dag per week een ingekort dagprogramma gedraaid (09:15 uur tot 17:30 uur). Het is vreemd dat nog steeds wordt gesproken van een personeelstekort, terwijl soms wel vijf personeelsleden aan het werk zijn. Bij zo’n personeelsbezetting is een ingekort dagprogramma niet nodig.
3. De beoordeling
De wet
Artikel 22 van de Bjj bepaalt dat jeugdigen in de inrichtingen in groepen verblijven en deelnemen aan gemeenschappelijke activiteiten gedurende ten minste 77 uren per week, waarvan ten minste 8,5 uren per dag. De jeugdigen houden zich gedurende de voor de nachtrust bestemde uren in hun kamer op, tenzij zij als onderdeel van het regime van de inrichting deelnemen aan meerdaagse activiteiten buiten de inrichting.
Artikel 78 van het Reglement justitiële jeugdinrichtingen bepaalt dat de inrichting het verblijf op zodanige wijze organiseert, de instelling zowel kwalitatief als kwantitatief zodanig van personeel en materieel voorziet en voor een zodanige verantwoordelijkheidsverdeling zorgdraagt, dat een en ander leidt of redelijkerwijs moet leiden tot een verantwoord verblijf.
Op grond van artikel 73, zevende lid, van de Bjj bepaalt de beklagcommissie, voor zover de rechtsgevolgen van de vernietigde beslissing niet meer ongedaan te maken zijn, of enige tegemoetkoming aan de klager geboden is. De beklagcommissie stelt de tegemoetkoming, die geldelijk van aard kan zijn, vast. Er bestaan verschillende vormen van compensatie: een geldelijke tegemoetkoming (met name voor opsluiting in een straf- of afzonderingscel) en het toekennen van extra faciliteiten. Ook extra bezoek of ontspanning kan een passende tegemoetkoming zijn (Kamerstukken II 1997-1998, 26 016, nr. 3).
Ontvankelijkheid
De directeur heeft jegens klager (en zijn groepsgenoten) beslist om vanaf september 2021 wekelijks een avondprogramma te laten vervallen. Ook op 2 september 2021, 16 september 2021 en 24 september 2021 is het avondprogramma op klagers afdeling niet doorgegaan. Dat is aan klager vooraf per brief medegedeeld, wat hem heeft gebracht tot het indienen van de onderhavige klacht. Deze beslissingen hebben tot gevolg dat de wettelijke urennormen niet worden gehaald, terwijl klager daar wel recht op heeft en de directeur een zorgplicht heeft om de duur van het dagprogramma te laten overeenstemmen met de wet. Klagers klacht valt daarom onder de reikwijdte van artikel 65 van de Bjj, zodat hij kan worden ontvangen in zijn klacht.
Inhoudelijke beoordeling
De directeur heeft schriftelijk en ter zitting uiteengezet welke omstandigheden hebben geleid tot structurele personeelstekorten in de RJJI De Hunnerberg. Als gevolg hiervan is hij genoodzaakt voor een lange periode een deel van klagers dagprogramma te laten vervallen. Hoewel de beroepscommissie dit begrijpt, dient voorop te staan dat klager vanwege deze situatie niet de wettelijk voorgeschreven en de voor hem benodigde zorg en begeleiding krijgt.
De beklagcommissie heeft vastgesteld – en in beroep is niet weersproken – dat in de periode van 2 september 2021 tot en met 24 september 2021 de wettelijke norm van 77 uren per week niet is gehaald. Op (in ieder geval) de dagen waarop het avondprogramma is uitgevallen, is in diezelfde periode evenmin voldaan aan de wettelijke norm van 8,5 uren per dag.
Gelet op het voorgaande zal de beroepscommissie het beroep van de directeur op dit onderdeel ongegrond verklaren en de uitspraak van de beklagcommissie in zoverre bevestigen.
De tegemoetkoming
De beroepscommissie kan zich echter niet verenigen met de tegemoetkoming die aan klager is toegekend, in het bijzonder de wijze waarop de beklagcommissie de hoogte daarvan heeft vastgesteld.
Het door de jeugdige ondervonden ongemak staat centraal bij het bepalen van een tegemoetkoming. In RSJ 19 november 2003, 03/1608/JA heeft de beroepscommissie ten behoeve hiervan maatgevende uitgangspunten geformuleerd:
a. het pedagogische aspect moet zoveel mogelijk gewaarborgd zijn;
b. bij voorkeur en indien mogelijk dient naar een tegemoetkoming in natura te worden gezocht; en
c. er moet zoveel mogelijk aan de individuele wensen van de jeugdige worden voldaan.
In dit geval heeft de directeur gezocht naar een manier om klager op passende wijze te compenseren voor de uitgevallen avondprogramma’s op 2 september 2021, 16 september 2021 en 24 september 2021. Hiertoe is met klager (via het jongerenberaad) overleg gepleegd en (mede) naar aanleiding daarvan is gekozen voor het toekennen van respectievelijk een bezorgpizza, een groepsbudget van €60,- en €5,- beltegoed per jeugdige.
Met het oog op het pedagogische karakter van het verblijf in de inrichting en gelet op de bovengenoemde uitgangspunten, heeft de directeur in de gegeven omstandigheden in redelijkheid kunnen beslissen om klager deze tegemoetkomingen toe te kennen.
In de periode waarover wordt geklaagd, is daarnaast wekelijks één avondprogramma uitgevallen. Hiervoor heeft klager geen tegemoetkoming in natura ontvangen. Dat maakt dat het toekennen van een tegemoetkoming van financiële aard is aangewezen. Bij een kamerplaatsing (vanwege structureel personeelstekort) hanteert de beroepscommissie een tegemoetkomingsbedrag van €5,- per dag. Dat is in lijn met eerdere uitspraken van de beroepscommissie. Een dergelijke standaard doet recht aan het ongemak dat een jeugdige ondervindt indien hij niet gedurende het wettelijk bepaalde aantal uren in de groep verblijft.
Vanwege het voorgaande zal de beroepscommissie het beroep van de directeur, voor zover dat ziet op de tegemoetkoming, gegrond verklaren en de uitspraak van de beklagcommissie in zoverre vernietigen.
Rekening houdend met de hoogte van het gebruikelijke tegemoetkomingsbedrag en met het feit dat de gemiste avondprogramma’s al gedeeltelijk in natura zijn gecompenseerd, zal de beroepscommissie de aan klager toegekende tegemoetkoming matigen. De hoogte van de tegemoetkoming stelt de beroepscommissie vast op €20,- (vier dagen x €5,-). De door de beklagcommissie meegerekende weekenddagen laat zij daarbij buiten beschouwing. De weekenddagen vallen buiten de oorspronkelijke omvang van klagers klacht, uit de uitspraak van de beklagcommissie volgt niet ondubbelzinnig dat ook op de weekenddagen een deel van het dagprogramma uitviel en de directeur stelt in beroep dat op deze dagen een dagprogramma van 8,5 uur werd aangeboden.
4. De uitspraak
De beroepscommissie verklaart het beroep, voor zover dat ziet op de tegemoetkoming, gegrond en vernietigt in zoverre de uitspraak van de beklagcommissie. De beroepscommissie kent aan klager een tegemoetkoming toe van €20,-.
Zij verklaart het beroep voor het overige ongegrond en bevestigt in zoverre de uitspraak van de beklagcommissie.
Deze uitspraak is op 21 februari 2022 gedaan door de beroepscommissie, bestaande uit mr. M. Iedema, voorzitter, mr. E. Lucas en drs. J.E. Wouda, leden, bijgestaan door mr. M.G. Bikker, secretaris.
secretaris voorzitter