Anders kijken naar bezwaarschriften: op naar een responsieve benadering
Door majoor mr. Y.J. Foliant
1
1. Inleiding
Een groep defensiemedewerkers, werkzaam op een afgelegen locatie, heeft de afgelopen jaren meerdere brieven over hun functies en mogelijke reorganisaties ontvangen. Op een gegeven moment komt de 'zoveelste brief' waarin een eerder besluit wordt ingetrokken en een nieuw besluit daarvoor in de plaats komt. Het is de spreekwoordelijke druppel die de emmer doet overlopen en de medewerkers besluiten in bezwaar te gaan. De behandelaar van het bezwaar ziet juridisch geen onjuistheden, maar voelt ook aan wanneer hij dat zal toelichten, dit het gevoel van ontevredenheid bij de medewerkers niet wegneemt. Waarschijnlijk wordt dat gevoel met de beslissing op bezwaar juist versterkt. Dus, wat nu?
2
Je zou kunnen zeggen dat er een goed gesprek dient plaats te vinden. Maar wie gaat dat goede gesprek voeren? Wat speelt er bij de medewerkers en willen ze wel een gesprek nu ze gekozen hebben voor de juridische weg van bezwaar? En hoe interpreteert de commandant het probleem? Zal hij zelf het besluit toelichten, de personeelsfunctionaris sturen - want die weet alle details - en trouwens, de jurist zegt dat het volgens de regels is gebeurd dus wat is eigenlijk het probleem?
In deze bijdrage ga ik in op de vraag op welke wijze de behandeling van een bezwaarschrift meer recht kan doen aan het mogelijke conflict dat speelt. Mijn stelling is dat een andere manier van het behandelen van bezwaren zal bijdragen aan het herstellen van het vertrouwen van defensiemedewerkers in de defensieorganisatie. Daartoe sta ik allereerst stil bij de relatie tussen de overheid en de burger tijdens de behandeling van bezwaarschriften. In dat kader bespreek ik het concept van de responsieve benadering van het recht. Vervolgens behandel ik mediation als één van de instrumenten in een responsief systeem. Daarna beschrijf ik hoe ik de uitdagingen van Defensie zie op het gebied van het herstellen van vertrouwen van haar personeel en geef ik aan hoe de inzet van de responsieve benadering in de bezwaarprocedure daar naar mijn idee aan kan bijdragen. Dit doe ik aan de hand van een tweetal praktijkvoorbeelden uit het functietoewijzingsproces. Ik sluit af met een conclusie.
2. De overheid en de behandeling van bezwaren
Conflicten in de vorm van bezwaarschriften
Wanneer iemand ervoor kiest om bezwaar te maken, komt dat veelal voort uit een onderliggend conflict.3 De persoon die het besluit heeft ontvangen is het niet eens met hetgeen de overheid heeft besloten. Mede door de verticale relatie tussen de burger en overheid en de strak geformaliseerde procedures, ervaren burgers conflicten met de overheid veelal als een schending van vertrouwen.4 Formaliteiten waarborgen rechtszekerheid, maar maken conflicten soms ook onnodig juridisch. Zo kijkt de overheid vaak vooral naar de vraag of het besluit rechtmatig is, terwijl de burger juist een antwoord wil op de vraag of de situatie ook eerlijk is.
In Nederland dienen burgers jaarlijks ongeveer 2,6 miljoen keer een bezwaarschrift in.5 In vergelijking met de 17 miljoen inwoners en de hoeveelheid voor bezwaar vatbare besluiten lijkt dit cijfer ogenschijnlijk niet groot. Toch zijn er 2,6 miljoen situaties waarin een burger het handelen van de overheid niet juist vindt. Het aantal ingediende bezwaarzaken binnen het ministerie van Defensie (zowel militairen als burgermedewerkers) ligt tussen de 1400 en 1800 per jaar.6 Ook dat lijkt niet veel gezien de 60.000 medewerkers en de grote hoeveelheid besluiten. Maar dit cijfer representeert wel een gemiddelde van 125 situaties per maand waarin een medewerker dusdanig ontevreden is over een besluit van zijn werkgever dat hij in de pen klimt en via een juridische procedure verzoekt om een heroverweging.
Procedurele rechtvaardigheid
Sinds 1994 geldt de Algemene wet Bestuursrecht (Awb) met de behandeling in een bezwaarfase binnen het bestuursorgaan als voorwaarde voordat een burger naar de rechter kan gaan om het besluit te laten toetsen. De wetgever wilde hiermee een eenvoudige en laagdrempelige procedure voor de burger en overheid invoeren zodat zij er, in het geval van een conflict, samen uit zouden kunnen komen.7
Binnen Defensie zijn juristen werkzaam als behandelaars bezwaar en beroep bij de afdeling Juridische Dienstverlening (JDV).8 Zij behandelen de bezwaarzaken en hebben contact met de medewerker die bezwaar heeft ingesteld. Tevens vertegenwoordigen de behandelaars het zogenaamde bevoegde gezag, de personen binnen Defensie die beslissingsbevoegd zijn, tijdens (hoger) beroepsprocedures.
Hoewel bezwaarprocedures niet vaak tot beroep leiden, kan hiermee niet vanzelfsprekend gezegd worden dat de procedure een succes is. Veelal ervaart de burger de behandeling van het bezwaar namelijk als formeel en afstandelijk waarin te weinig ruimte is voor de echte belangen.9 Uit onderzoek blijkt daarnaast dat burgers het vooral belangrijk vinden dat de overheid hen eerlijk behandelt en zij ook procedurele rechtvaardigheid ervaren.10 Het gaat hierbij niet zozeer om gelijk krijgen, maar meer nog om de beleving dat serieus naar de situatie is gekeken en dat de persoon zich gehoord voelt als individu.11
Er zijn meerdere initiatieven geweest om de relatie tussen de overheid en de burger te verbeteren. Ik beperk me tot een tweetal illustratieve voorbeelden. De Nationale Ombudsman heeft in 2012 de behoorlijkheidswijzer opgesteld met daarin een oproep tot een behoorlijke manier van omgang tussen de overheid en de burgers en hun belangen. Met behulp van deze handleiding kan de overheid nader invulling geven aan die manier van omgang waarbij zij oog heeft voor de menselijke maat, goed communiceert, de burger betrekt bij haar besluitvorming en handelt op basis van vertrouwen. Uitgangspunten hierbij zijn: open, duidelijk, respectvol, betrokken, oplossingsgericht, eerlijk en betrouwbaar.12 Een tweede voorbeeld is het project 'Prettig contact met de overheid' dat startte in 2009 met als doel het promoten van een meer informele aanpak vanuit de overheid en het gebruik maken van proactieve, of zelfs alternatieve, geschillenoplossing.13 JDV werkt niet geheel conform de methode die uit dit project is gekomen, maar de behandelaars maken wel gebruik van bepaalde elementen hieruit. Zo bellen de behandelaars in de regel altijd met de medewerker die bezwaar heeft ingediend nadat het bezwaarschrift is ontvangen.
De responsieve benadering
De genoemde initiatieven zijn gebaseerd op de filosofie van de responsieve benadering van het recht. Dit concept is geïntroduceerd door de Belgische en Amerikaanse rechtssociologen Philippe Nonet en Philip Selznick.14 Zij beschrijven de verhouding tussen het recht en de maatschappij en stellen dat het recht, vanwege haar maatschappelijke functie, een ontwikkelingsproces moet doormaken. Hierbij staat de vraag centraal hoe het recht - en alle juridische instituties - optimaal kan bijdragen aan het bereiken van de (gewenste) maatschappelijke veranderingen.15
In de beginsituatie gebruikt de heersende macht het recht om haar gezag te demonstreren. In deze zogenaamde repressieve benadering is het recht dus ondergeschikt aan het overheidssysteem. Het recht dient als middel om een gehoorzame samenleving te bereiken. De samenleving zal hier uiteindelijk tegen in verzet komen. Dit leidt tot een ontwikkeling naar de autonome benadering van het recht waarin de overheid het recht juist inzet om machtsmisbruik van de overheid en onderdrukking van het volk tegen te gaan. Op een gegeven moment kan het idee dat de overheid zich altijd volledig aan de wet moet houden (rule of law) tot gevolg hebben dat het gezag het naleven van de regels en procedures belangrijk vindt dan de uitkomst van een het geschil. In zo'n samenleving kan dan de behoefte ontstaan aan een overheid die meer doet dan 'alleen' maar zorgdragen voor de naleving van de regels. Het gezag moet daarom op zoek naar een manier van geschillenbeslechting die ruimte biedt voor zowel de inhoud van een geschil als het behoud van het vertrouwen van de samenleving.16 Dit kan door een responsieve benadering van het recht. De overheid creëert dan samen met de burgers een systeem waarbij zij oplossingen vinden voor conflicten die zowel als rechtmatig als rechtvaardig worden ervaren. Eén van de instrumenten daarvoor is de inzet van alternatieve geschillenoplossing en in het bijzonder van mediation.17
3. Mediation
Standpunten of belangen
Kenmerkend aan een conflict is dat standpunten meestal niet verenigbaar lijken. Echter, achter elk standpunt schuilt een belang of een behoefte. In mediation verkennen en bespreken conflictpartijen, samen met een mediator, die belangen en behoeften om te ontdekken waar deze al dan niet tegenstrijdig zijn.18 Hierdoor kunnen partijen oplossingen vinden die zij beiden als rechtmatig en rechtvaardig ervaren.19
Een typerend voorbeeld is de discussie tussen twee collega's die op hetzelfde kantoor werken: de een wil een raam open, de ander niet. Nu kan de derde collega het standpunt 'wel of geen raam open' benoemen, maar kan ook vragen waarom het raam open of dicht moet. 'Frisse lucht' zegt de een, 'niet in de tocht zitten' zegt de ander. Als oplossing wordt een raam iets verderop in de gang opengezet.20 Het lijkt zo vanzelfsprekend, en in dit voorbeeld is de oplossing ook snel gevonden, maar toch verzandt men vaak in posities en standpunten.
In mediation staat zelfbeschikking, vrijwilligheid en vertrouwelijkheid centraal.21 Partijen nemen vrijwillig deel, blijven zelf verantwoordelijk en behouden zodoende (volledige) zeggenschap over de uitkomst. De kracht van mediation ligt dan ook in de empowerment van partijen zodat zij autonoom hun conflict duurzaam oplossen. Om een sfeer te creëren waarin partijen daadwerkelijk kunnen en durven zeggen waar het om gaat, is vertrouwelijkheid van groot belang. Niets dat iemand in de mediation zegt, mag zonder uitdrukkelijke instemming van partijen, buiten de mediation gebracht worden. Tevens bepalen de partijen zelf waarover zij willen spreken. Ze zijn dus niet gebonden om zich te beperken tot een specifiek besluit, zoals dit bijvoorbeeld wel het geval is bij de bezwaarprocedure. De relatie tussen de partijen wordt niet verder beschadigd, integendeel een goed verlopen mediation kan zelfs bijdragen aan het herstel van de relatie. Niet langer bekvechten of een raam open of dicht moet, maar begrip voor de behoefte aan frisse lucht en geen tocht.
Mediation bij Defensie
Sinds de jaren '90 is mediation in Nederland in opkomst.22 In het jaar 2000 startte de overheid het project 'Mediation naast rechtspraak' met als doel het verkrijgen van inzicht in de mogelijkheid en wenselijkheid van een doorverwijzing naar mediation tijdens een gerechtelijke procedure.23 Inmiddels wordt mediation ingezet om afspraken te maken tussen (ex)echtgenoten, buren, zakenpartners, werknemer en werkgever, slachtoffer en dader en tussen de overheid en burgers.24 In 2004 werd mediation bij Defensie geïntroduceerd. Bij JDV kwam een pool van mediators onder coördinatie van een behandelaar bezwaar en beroep.25
Om als Defensie aan te sluiten bij de overheidsbrede ontwikkelingen op het gebied van alternatieve geschillenbeslechting, stelde de commandant van de Divisie Personeel & Organisatie Defensie in oktober 2012 de projectgroep 'Contact' in. Het doel hiervan was om defensiemedewerkers in staat te stellen om conflicten te voorkomen, (vroeg)tijdig te (h)erkennen en adequate interventies te kunnen plegen. De focus lag daarom op een proactieve, mensgerichte en informele aanpak in plaats van een proceduregerichte aanpak. Hierdoor zou het aantal conflicten in zijn geheel afnemen waardoor ook het aantal juridische- of klachtprocedures en ziekteverzuim zou dalen.26 Op 1 juni 2017 werd het project afgerond en werd het cluster Alternatieve Geschillenoplossing (AGO) opgericht en ondergebracht bij de afdeling Bijzondere Rechtspositie van het Dienstencentrum Human Resources.27
Iedereen binnen de defensieorganisatie kan een beroep doen op de inzet van mediators bij een conflict dat speelt binnen de werksfeer. Een medewerker van AGO adviseert na een verkennend gesprek of de inzet van een mediator kan helpen in de betreffende situatie.28 De afgelopen jaren werden steeds meer zaken aan AGO aangeboden. In 2017 waren dat er 56, in 2018, 71 en in 2019 bijna 90 zaken.29
Mediation en de behandeling van bezwaren
Iedereen die is betrokken bij de behandeling van een bezwaar kan het voorstel doen om, in plaats van een formele afdoening in een bezwaarfase, mediation te proberen. De behandelaar kan hierbij een belangrijke rol spelen wanneer hij onbevangen het dossier bekijkt, daarbij een eerste inschatting maakt van de haalbaarheid van het bezwaar en hoe een (juridische) behandeling kan bijdragen aan een oplossing voor het (veronderstelde) achterliggende conflict. Zoals eerder aangegeven, schuilt achter een bezwaar vaak een conflict. Er kan een gebrek aan goede informatie zijn of er is nog geen 'luisterend oor' geweest. Denk aan het voorbeeld uit de inleiding. Ook bij bezwaarzaken die ogenschijnlijk alleen over een financiële compensatie lijken te gaan, kan er een achterliggend en groter conflict spelen. Zo ervaren de meeste mensen het krijgen van een financiële bonus bijvoorbeeld als een blijk van waardering. Wanneer die uitblijft en collega's krijgen deze wel, kan dat gaan wringen. Met het uitgangspunt dat achter nagenoeg elk bezwaar een conflict (groot of klein) schuilt, is de inzet van mediation in bezwaren dus een voor de hand liggende optie. Zo beoogt het conceptwetsvoorstel Wet bevordering mediation van juli 2016 ook dat de inzet van mediation een meer prominente plaats krijgt in de Awb.30
Los van de optie om de behandeling van het bezwaar op te schorten tot de uitkomst van mediation, kan de behandelaar tijdens de bezwaarbehandeling ook gebruik maken van vaardigheden waardoor de persoon in bezwaar zich beter gehoord voelt.31 Door de focus te verleggen van de juridische behandeling naar de persoon en zijn verhaal, biedt de behandelaar daarvoor ruimte. Daarbij is het van belang dat de behandelaar ook een juist verwachtingspatroon creëert. Hij heeft immers niet de bevoegdheid om andere besluiten te nemen en is niet in de positie geplaatst om conflicten op te lossen. Dat neemt niet weg dat de behandelaar als onbevangen persoon, kan uitreiken naar de partijen - het bevoegd gezag en de bezwaarde - om neutraal de situatie te bespreken, gezamenlijk te bezien welke mogelijkheden voor een oplossing er zijn en hoe die zich verhouden tot de (verwachte) uitkomst van de bezwaarprocedure. De behandelaar kan dus in een belangrijke positie komen om richting te geven aan de weg naar een mogelijke oplossing voor het (achterliggende) conflict.
4. Een responsieve benadering bij de behandeling van bezwaren
Het vertrouwen in Defensie
Boven de jaarrapportage 2018 van de Inspecteur-Generaal der Krijgsmacht (IGK) staat kenmerkend 'Investeer in Vertrouwen'. Het rapport stelt dat door alle gebeurtenissen van de afgelopen jaren32 het vertrouwen van het personeel van Defensie laag is. Daarom adviseert de IGK leiderschap op alle niveaus, durf, actie en maatwerk.33 In de jaarrapportage van 2019 concludeert de IGK dat, hoewel sprake is van een opwaartse lijn, het herstel van de organisatie nog niet af is. Zo is goede communicatie binnen alle geledingen van de organisatie essentieel voor het herstellen van het verloren vertrouwen.34 Dat vergt inspanningen op veel fronten. Door het (nader) invoeren van een responsieve benadering kan Defensie bevorderen dat medewerkers het verloop van conflictsituaties als rechtmatig en rechtvaardig ervaren. Een dergelijke andere benadering is natuurlijk niet eenvoudig bereikt, zeker niet omdat hier eigenlijk sprake is van een cultuuromslag. De defensietop zou binnen bepaalde processen de responsieve benadering centraal kunnen stellen.35 Een plaats die zich bij uitstek daarvoor leent, is de behandeling van bezwaren. Hier is er immers al een medewerker die expliciet aangeeft dat hij het niet eens is met de uitkomst van een besluit. Door een responsieve benadering in de bezwaarfase, geeft Defensie ook ruimte aan deze benadering in andere processen. Het gaat in bezwaar immers om een integrale heroverweging van de primaire besluitvorming, een andere fase in de procedure dan het bezwaarproces op zichzelf. Door op strategische plaatsen zoals in de bezwaarfase een responsieve benadering centraal te stellen, kan deze benadering zich als een olievlek door de defensieorganisatie verspreiden.
De bezwaarprocedure is een juridische procedure met alle waarborgen die daarbij horen. Steekwoorden als zekerheid, transparantie en eerlijke behandeling liggen in feite verankerd in de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en zouden in de 'traditionele' behandeling van bezwaren dus ook kunnen bijdragen aan het herstellen van vertrouwen. Desalniettemin biedt een responsieve benadering van de bezwaarbehandeling hier veel meer ruimte toe. Ik zal dit met het functietoewijzingsproces als voorbeeld illustreren.
Het functietoewijzingsproces
Het functietoewijzingsproces binnen Defensie, zoals het op dit moment is ingericht waarbij elke afwijzing een voor bezwaar vatbaar besluit is, leverde in 2019 354 bezwaren op.36 Het bestuursorgaan heeft in dit proces een discretionaire bevoegdheid. Dit houdt in dat het bevoegd gezag zelf selectiecriteria kan bepalen, mits deze de grenzen van het redelijke niet overschrijden en deze voor alle kandidaten gelijk worden toegepast.37 Jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep zegt dat nagegaan moet worden of het bestuursorgaan in redelijkheid tot het bestreden besluit heeft kunnen komen, dan wel of dat besluit in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel dan wel een algemeen rechtsbeginsel.38
De hoeveelheid bezwaren die defensiemedewerkers indienen tegen de afwijzing van een functie toont mijns inziens aan dat hier qua responsiviteit veel te verbeteren valt. Hoewel het bevoegd gezag de procedure en de regels veelal juridisch juist volgen, is de uitkomst van de procedure voor veel medewerkers niet acceptabel. Hoewel in de bezwaarprocedure de motivering van een bestreden besluit vrij makkelijk kan worden aangevuld of zelfs gewijzigd, is de vraag echter of door het herstellen op papier in de bezwaarfase ook het beschadigde vertrouwen kan worden hersteld. Ik beschrijf twee situaties ter illustratie.
Voorbeeld 'De niet-geschikte onderofficier'
Een adjudant-onderofficier werkt al jaren op een klein bureau in een nichegebied van de krijgsmacht. De officiersfunctie op het bureau komt vrij en aangezien de adjudant van de hoed en de rand weet, solliciteert hij vol vertrouwen naar deze functie. Vrij snel volgt echter een automatisch gegenereerd en daarmee volledig anoniem emailbericht, vanuit Human Resources met daarin een afwijzing omdat de adjudant niet voldoet aan de zogenaamde 'uitloopeisen' voor onderofficieren en dus niet mag mee-opteren.39 De adjudant kan niet accepteren dat een wat oudere collega uiteindelijk wordt geplaatst op de functie en hij noodgedwongen een groot gedeelte van het werk overneemt vanwege de onervarenheid op het specifieke gebied van zijn nieuwe collega. Een bezwaarschrift, een bericht aan de IGK, een boze e-mail naar de personeelsdienst en een openhartig, kwetsbaar bericht naar zijn commandant volgen. Iedereen kijkt echter naar de uitkomst van de bezwaarprocedure. Uit de integrale heroverweging volgt dat er geen redenen zijn waarom het bezwaar gegrond zou zijn. De adjudant voldeed simpelweg niet aan de basiseisen om officier te kunnen worden.
Voorbeeld 'De gewilde buitenlandplaatsing'
Een kapitein opteert naar een functie van majoor bij een buitenlandse opleidingseenheid. In eerste instantie lijkt hij de enige geschikte kandidaat te zijn. De andere kandidaten zijn namelijk van een ander specialisme of al geplaatst in het buitenland. De hoofdregel is dat een militair, behalve in het geval van organisatiebelang, geen achtereenvolgende buitenlandplaatsingen krijgt.40 Tijdens de procedure blijkt echter dat een andere kapitein die reeds in het buitenland was geplaatst bij een operationeel hoofdkwartier, ook mee mag opteren. Uit het sollicitatiegesprek volgt dat beide kapiteins geschikt zijn, maar het bevoegd gezag geeft de voorkeur aan de laatste kapitein omdat hij beter scoort op verschillende competenties. De afgewezen kapitein dient een bezwaar in, zijn 'opponent' had immers niet mogen worden toegelaten in de procedure gezien de restrictie van het beleid. Het bezwaar is ongegrond. Tijdens de beroepsprocedure wordt de motivatie van het besluit gewijzigd omdat blijkt dat het vast beleid is dat, bij een kans op bevordering, het beleid 'geen buitenland-buitenland' niet geldt. Hoewel Defensie wordt veroordeeld in een vergoeding voor proceskosten vanwege deze gewijzigde motivering, blijft de afwijzing in stand.
De gevolgen van de bezwaarzaken
Juridisch zijn beide besluiten integraal heroverwogen, bevestigd en daarmee als rechtmatig beoordeeld. In het laatste voorbeeld zijn zelfs de gebreken van de bezwaarprocedure hersteld. Het antwoord op de vraag of dat ook voldoende is, bezien vanuit het oogpunt van beide militairen, is waarschijnlijk negatief. Dus, los van twee rechtmatige besluiten, heeft Defensie nu ook twee medewerkers die de situatie als onrechtvaardig hebben ervaren. Twee situaties waarin zowel de loyaliteit als het vertrouwen in de organisatie af is genomen met hoogstwaarschijnlijk een negatief uitstralingseffect naar andere collega's.
Stel nu dat de bezwaarprocedure op een responsieve wijze zou zijn gevoerd. Dan zouden er andere vragen zijn gesteld. Het standpunt van beide militairen dat zij de functie hadden moeten krijgen is duidelijk, maar wat maakte dat ze daar zo overtuigd van waren? Op basis van welke onderliggende overtuiging tekenden zij bezwaar aan? Wat betekent het voor de adjudant dat hij een deel van het werk van de nieuwe officier moest overnemen? Geeft de adjudant hiermee aan dat hij waardering wenst voor zijn kennis en erkenning van zijn behoefte aan verdere ontwikkeling op het nichegebied? En de kapitein die maar bleef terugkomen op de stelling dat als de procedure goed was gevolgd, hij zonder concurrentie had kunnen opteren naar de functie en dus was aangenomen. Gaat het hem om het juist volgen van de procedure of heeft hij behoefte aan een bepaalde zekerheid die voortvloeit uit het volgen van de regels? Wat betekent dat dan voor hem? En waarom hecht hij daar waarde aan?
Wat zou er gebeurd zijn met het gevoel van onrechtvaardigheid als het gesprek in de bezwaarprocedure over de bovengenoemde (veronderstelde) belangen was gegaan? Het is niet mogelijk om daarop antwoord te geven, maar in elk geval was de kans reëel geweest dat de daadwerkelijke belangen en het mogelijke conflict zouden zijn benoemd en dat het gesprek daarover had kunnen worden gevoerd.
Herstellen van vertrouwen via de behandeling van bezwaren
De bezwaarprocedure biedt een kans om bij te dragen aan het herstellen van vertrouwen. Daarvoor is wel vanuit Defensie en in het bijzonder bij JDV een ander uitgangspunt, een andere mindset, nodig. Onverminderd de juridische verantwoordelijkheid en los van het herstellen van eventuele juridische fouten of onvolkomenheden in de primaire fase van besluitvorming ter bescherming van Defensie, kunnen behandelaars namelijk meer doen en bereiken.41Herstellen van juridische onvolkomenheden op papier of het nogmaals toelichten van een standpunt draagt namelijk slechts zelden bij aan het herstellen van vertrouwen. Het is daarom van belang om de bezwaarprocedure qua wijze waarop tegen een bezwaar wordt aangekeken zodanig in te richten dat de organisatie in die procedure ook een begin maakt met het herstellen van vertrouwen. De rule of law blijft het fundament van de bezwaarprocedure. Zo kan binnen de autonome benadering van het recht - de waarborgen en de zorgvuldigheden van de bezwaarprocedure – Defensie meer ruimte maken voor de menselijke maat waaronder de beleving van procedurele rechtvaardigheid. Dit zorgt ervoor dat de beste elementen van de autonome en de responsieve benaderingen naar voren komen.
Keuze maken en commitment creëren
Dit vraagt ten eerste om een strategische keuze met een duidelijke verankering van de responsieve benadering in de visie van JDV. 42 Daarnaast is er commitment nodig. Los van intern commitment van de behandelaars, moet het bevoegd gezag - de commandanten en hun adviseurs - overtuigd raken van deze koers. Een responsieve benadering hoeft niets af te doen aan een ingenomen standpunt. Het gaat veeleer over de manier – het proces - waarop de behandelaar het bezwaar behandelt. Verder betekent ruimte maken voor een responsieve benadering binnen de bezwaarprocedure ook ruimte maken voor een responsieve benadering in andere - primaire - processen en besluitvorming. Net zoals in de gegeven voorbeelden ligt een mogelijke oplossing namelijk grotendeels buiten de bezwaarprocedure en daar moet het bevoegd gezag voor open staan. Daarnaast zou het goed zijn als Defensie ook met vertegenwoordigers van de bonden hierover het gesprek aangaat en er van deze zijde ondersteuning komt. Veel defensiemedewerkers laten zich immers vertegenwoordigen in bezwaarprocedures door gemachtigden van de vakbonden en die hebben zodoende een belangrijke adviserende rol.
Inzet van mediation
Belangrijk is dat behandelaars bezien wanneer een bezwaarzaak zich leent voor mediation. In 2019 zijn er 1609 bezwaarschriften binnengekomen bij JDV maar slechts één daarvan is door een behandelaar doorverwezen naar mediation.43 Het grote voordeel van mediation is de ruimte die ontstaat voor een bredere kijk naar een mogelijk achterliggend conflict. Een uitdaging van mediation met de overheid, is het aan de tafel krijgen van de functionaris met het juiste mandaat. Er zijn verschillende opties om mediation als alternatief voor de bezwaarprocedure te bevorderen. Zo zou JDV mediators kunnen aanstellen om direct bij binnenkomst van een bezwaarschrift de belanghebbende en het bevoegd gezag te bellen om te bezien of zij mediation willen proberen.44 Een variant hierop zou zijn om behandelaars getraind in mediation eerst de bezwaarzaken te laten doornemen om te bezien welke zaken zich mogelijkerwijs lenen voor een behandeling via mediation. Daarnaast zou JDV ook coördinatoren kunnen aanstellen die kunnen 'sparren' met behandelaars over welke zaken geschikt kunnen zijn voor mediation.
Menselijke maat en betrokkenheid van behandelaars
Het is van belang om te benadrukken dat mediation een instrument is voor een responsieve benadering maar niet dé oplossing. 45 Essentieel is dat de behandelaar de menselijke maat brengt in de bezwaarprocedure en zo persoonlijke aandacht geeft en een luisterend oor biedt. Een grote mate van betrokkenheid is daarbij van belang. Zonder te willen suggereren dat de menselijk maat en betrokkenheid op dit moment ontbreken, pleit ik voor een bewuste, systematische en gestructureerde responsieve benadering van de bezwaarprocedure waardoor – voor zover mogelijk - de menselijke maat en betrokkenheid gegarandeerd een plek krijgen. Zo kan bijvoorbeeld de keuze worden gemaakt om niet alleen (telefonisch) contact te hebben na ontvangst van het bezwaarschrift maar ook op vooraf afgesproken momenten tijdens de procedure. De persoon in bezwaar moet weten waar hij aan toe is en het is aan de behandelaar om een reëel verwachtingspatroon te creëren. De behandelaar moet verder goede afspraken maken over de frequentie en manier van communicatie tijdens het proces en deze dan natuurlijk naleven. Zo kunnen overigens ook ingebrekestellingen en dwangsommen mogelijk worden voorkomen. Daarnaast kan de behandelaar transparanter zijn en uitleg geven over zowel de inhoud als het proces. Te denken valt aan de brief over de verdaging van de beslistermijn. Naast de brief kan de behandelaar dit communicatiemoment gebruiken om de stand van zaken door te spreken en simpelweg zijn betrokkenheid laten zien. Dit geldt overigens ook voor de manier waarop de uiteindelijke beslissing op bezwaar aan de persoon kenbaar wordt gemaakt. Dat gaat nu schriftelijk maar mogelijk dat hierin een combinatie van schriftelijk en mondeling meer passend is.46
Het is overigens niet de bedoeling om een lijstje met communicatiemomenten te maken waardoor de betrokkenheid en de menselijke maat tot uiting komen. Het gaat echt om een cultuurverandering in denken, om anders te kijken naar het feit dat een collega zodanig overtuigd is van de onjuistheid van een besluit dat hij een juridische procedure start. Met de juiste instelling volgt de menselijke maat en betrokkenheid vanzelf en komt deze tot uiting op een manier waarop deze passend is gezien de specifieke situatie die zich voordoet. Ruimte en vrijheid geven aan de behandelaars is dus essentieel.
5. Conclusie
Wanneer je de bezwaarprocedure beziet binnen het grotere geheel van uitdagingen waar Defensie mee te maken heeft, zijn er kansen te benutten. De bezwaarprocedure is namelijk niet alleen een zuiver juridisch proces waar elke medewerker recht op heeft - als instrument van rechtszekerheid - maar biedt namelijk ook een mogelijkheid om geschaad vertrouwen in de organisatie te herstellen, of ergere schade te voorkomen.
Door meer ruimte te geven voor een responsieve benadering kan Defensie bezwaren op een andere manier benaderen en behandelen, waardoor er meer recht wordt gedaan aan de situatie en iemands conflictervaring. Daaruit kan meer begrip, een betere verstandhouding en een grotere mate van loyaliteit naar de organisatie ontstaan. De bezwaarprocedure biedt dan zekerheid en waarborgt belangrijke fundamenten, terwijl de defensiemedewerker ook wordt gehoord en erkend in de waarde van zijn drijfveren en belangen. Vanuit de organisatie ga je verder efficiënter om met conflicten, hetgeen ook financieel voordeel oplevert. Nog belangrijker is echter dat Defensie hiermee meer invulling geeft aan de behoorlijkheidswijzer van de Nationale Ombudsman en aan goed werkgeverschap. Ook is dit een stap in de richting van hetgeen werd beoogd met het project 'Contact', namelijk Defensie tot een conflictbewuste en conflictvaardige organisatie maken. JDV kan hierin – zoals de IGK oproept - durf en actie tonen door het voortouw te nemen. Hiermee maken de behandelaars een begin met het herstel in vertrouwen van defensiemedewerkers, wat uiteindelijk veel waardevoller is dan juridisch herstel op papier.