Annotatie bij CRvB 14 december 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:4336
Een dienstplichtig militair had begin tachtiger jaren deelgenomen aan de vredesmissie in Libanon (UNIFIL). Nadien ontwikkelde hij PTSS-klachten. In 2011 verzocht hij de Minister van Defensie om de schade die niet reeds door rechtspositionele voorzieningen werd gedekt, te vergoeden wegens een vermeende schending van de zorgplicht. Dit verzoek werd afgewezen. In hoger beroep oordeelde de Centrale Raad van Beroep dat sprake was van een combinatie van gebrek aan zorg voor, tijdens en met name na de uitzending. Aldus was de zorgplicht geschonden en moest het causaal verband met de PTSS als een gegeven worden beschouwd. De minister was er niet geslaagd aannemelijk te maken dat de PTSS niet aan het gebrek aan zorg kon worden toegeschreven, waardoor de Raad tot de slotsom kwam dat de minister ten onrechte de gevraagde schadevergoeding had afgewezen.
relaties11
In de hierna te bespreken uitspraak houdt de Centrale Raad van Beroep de Minister van Defensie aansprakelijk voor de schade van een dienstplichtig militair, die begin jaren tachtig van de vorige eeuw uitgezonden is geweest naar Libanon. De uitspraak heeft, in navolging van de Srebrenica-uitspraak, behoorlijk wat media-aandacht getrokken, met koppen als “nog steeds is het oorlog voor sommige Libanon-veteranen”, en “Libanon-veteranen met PTSS claimen 15 miljoen euro”.1 Ook heeft de uitspraak Kamervragen opgeroepen als “waarom zijn deze veteranen niet eerder en voortvarender geholpen met hun klachten en moeten zij nu 30 jaar na dato via de rechter om hulp vragen?”2 Begin maart heeft de Minister van Defensie aangegeven dat de (financiële) gevolgen van de uitspraak voor de afhandeling van aanhangige schadeclaims van veteranen op dit moment worden onderzocht; voor de zomer zal de Tweede Kamer hierover worden geïnformeerd. Over de veteranenzorg vermeldt de minister het volgende: “Defensie voelt een diepe verantwoordelijkheid voor militairen die worden uitgezonden naar een missiegebied en heeft de plicht hun welzijn voor, tijdens en na de inzet te bewaken. Ook heeft Defensie een bijzondere zorgplicht voor veteranen. Het veteranenbeleid, dat in de afgelopen decennia steeds verder gestalte kreeg – onder andere via de Veteranenwet en het Veteranenbesluit – geeft uiting aan die verantwoordelijkheid. Onderdeel daarvan is ook het stelsel van uitkeringen en voorzieningen, waaronder de regeling Ereschuld. De nazorg die Defensie vandaag de dag biedt is dan ook onvergelijkbaar met de periode waarop de uitspraak betrekking heeft.”3Opvallend is dat de minister in de onderhavige zaak geen beroep heeft gedaan op de absolute verjaringstermijn van twintig jaar. Op zich valt dit ook moeilijk te rijmen met het hiervoor verwoorde verantwoordelijkheidsbesef jegens veteranen, hoewel de nota de toelichting bij de Ereschuldregeling vermeldt: “Ook zal de Staat in dit soort situaties onverkort een beroep doen op verjaring”.4 Defensie heeft evenwel eerder aangegeven om voor oorlogs- en dienstslachtoffers met psychisch letsel af te zien van de absolute verjaringstermijn van twintig jaar.5Bovendien valt naar analogie van het Van Hese-Schelde-arrest van de Hoge Raad te verdedigen dat sprake is van dusdanig bijzondere omstandigheden dat doorbreking van de absolute verjaringstermijn in dergelijke gevallen in de rede ligt.6Ook werd door de minister geen beroep gedaan op de relatieve verjaringstermijn van vijf jaar. Deze vangt aan op het moment dat de ambtenaar zowel met de schade als met de daarvoor aansprakelijke persoon of instantie daadwerkelijk bekend is geworden. In een vergelijkbare zaak, waarin de relatieve verjaringstermijn wel aan de orde was, was pas voldaan aan dit bekendheidsvereiste toen de diagnose “PTSS, chronisch, met depressieve kenmerken” was gesteld, ondanks het daaraan voorafgaande vermoeden dat de klachten verband hielden met de uitzending naar Libanon en bespreking van de mogelijkheid van PTSS.7
2
De casus, zoals uitgebreid uiteengezet in de uitspraak van de rechtbank Den Haag, is bijzonder schrijnend.8 Een dienstplichtig militair had begin tachtiger jaren deelgenomen aan de vredesmissie in Libanon (UNIFIL). Na terugkeer uit Libanon leidde de veteraan, die op 1 oktober 1997 registratief werd ontslagen uit de militaire dienst, een teruggetrokken bestaan. Hij probeerde zijn problemen te verdringen door zich, na enige tijd werkloos te zijn geweest, volledig op zijn werk te storten. Om “rust in zijn hoofd te krijgen” greep hij naar speed en alcohol. Hij hield dit “met ups en downs” vol tot in 2005/2006 burn-out- en PTSS-achtige klachten de kop opstaken. Wegens middelengebruik en agressief gedrag op de werkvloer werd hij door zijn werkgever teruggezet in functie – aldus ‘gedegradeerd’. Hierop ging de veteraan steeds zwaarder drinken. In juli 2006 nam hij “in een waas” zelf ontslag, waarna hij enige tijd was verstoken van een inkomen. Inmiddels was hij gescheiden en zijn kinderen zag hij niet meer. Hij bouwde een aanzienlijke schuld op en raakte dakloos. Het criminele circuit lonkte en hij ging drugstransporten verrichten; door zijn agressieve gedrag kwam hij meermalen in aanraking met justitie. In september 2006 probeerde de veteraan zich tot tweemaal toe van het leven te beroven. Uiteindelijk zocht hij op aandringen van een vriendin hulp. Meer dan twintig jaar na uitzending ontdekte hij dat zijn klachten hiermee verband hielden. Uiteindelijk werd medio 2007 PTSS bij hem vastgesteld. Tot en met 2012 is hij voor behandeling opgenomen geweest in het Sinaï-centrum, waarna hij zijn leven weer op de rails heeft gekregen. Op 22 juli 2011 stelde hij de Minister van Defensie aansprakelijk gesteld voor de door hem geleden schade dit niet wordt gedekt door de rechtspositionele voorzieningen. Hierbij deed hij een beroep op de norm zoals deze is ontwikkeld in de jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep, waarbij – indirect – een beroep wordt gedaan op de civielrechtelijke werkgeversaansprakelijkheid van art. 7:658 BW – de zogenoemde jurisprudentiële norm of 658-norm.9 Zie voor een overzicht van de grondslagen voor schadevergoeding in het militair ambtenarenrecht ook mijn annotatie bij CRvB 20 augustus 2015, MRT 2015, p. 325.
3
1.Uit de uitspraak blijkt dat de veteraan, naast een arbeidsongeschiktheidsuitkering op grond van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA), aanspraak had op een aantal rechtspositionele vergoedingen. Bij besluit van 3 juni 2008 was door Defensie verband aangenomen tussen de uitzending naar Libanon en de inmiddels geconstateerde PTSS. In dit geval was sprake van “invaliditeit met dienstverband”, oftewel een dienstongeval. Blijkens art. 2 lid 3 van het Besluit aanvullende arbeidsongeschiktheids- en invaliditeitsvoorzieningen militairen (Besluit AO/IV) (Stb. 2001, 140) wordt hieronder verstaan een invaliditeit van tenminste 10% ten gevolge van verwonding, ziekten of gebreken, welke kort gezegd verband houden met “de uitoefening van de militaire dienst” in geval van “buitengewone of daarmee vergelijkbare omstandigheden”, waaronder deelname aan vredesoperaties (art. 2 lid 5 en 6 Besluit AO/IV). ndien sprake is van een dienstongeval komt de militair in aanmerking voor een Het MIP moet worden gezien als een vergoeding voor de beperkingen die de veteraan ten gevolge van zijn invaliditeit in het dagelijks leven heeft.10 Bij blijvende invaliditeit bestaat daarnaast aanspraak op een bijzondere invaliditeitsverhoging (BIV), waarvan de hoogte afhangt van de vastgestelde mate van invaliditeit en de pensioengrondslag (art. 8 Besluit AO/IV). De BIV is met name bedoeld om de immateriële schade te compenseren en wordt daarom ook wel als ‘smartengeld’ aangeduid.11 De uitspraak vermeldt slechts dat de Libanon-veteraan in verband met zijn psychische aandoening bij besluit van 3 juni 2008 met terugwerkende kracht tot juni 2006 een militair invaliditeitspensioen (MIP) was toegekend, aanvankelijk met een mate van invaliditeit van 100% en later, met ingang van 1 februari 2013, van 40%. Tevens heeft hij eind 2012 een bedrag van € 50.000,- ontvangen op grond van de hierna te bespreken Ereschuldregeling. Defensie stelde zich dan ook op het standpunt dat het niet aannemelijk was dat betrokkene nog restschade had, dus schade die niet reeds was gedekt door de rechtspositionele voorzieningen. Schadevergoeding op grond van de jurisprudentiële norm staat immers slechts open “voorzover zulks niet reeds voortvloeit uit de op de ambtenaar van toepassing zijnde rechtspositionele voorschriften”.12
4
1.Tot voor kort betekende erkenning als dienstongeval niet dat militaire oorlogs- en dienstslachtoffers (of hun nabestaanden) hun schade volledig vergoed kregen, terwijl het bij de invoering van de Algemene militaire pensioenwet (AMPW) in 1966 wel de bedoeling is geweest dat het totaal van rechtspositionele aanspraken in beginsel een volledige schadevergoeding zou bieden: “Deze aanspraken werden beschouwd als het inlossen van een ereschuld van de samenleving aan de militairen en hun nabestaanden en als compensatie voor de door de militair (of zijn nabestaanden) geleden schade. Van de militair werd (en wordt) immers gevraagd dat hij in het uiterste geval zijn leven geeft. Op voorhand moet hij erop kunnen vertrouwen dat een door hem en zijn nabestaanden in het kader van de inzet geleden schade op passende wijze zal worden vergoed.”13Voor een aanvullende vergoeding van eventuele restschade, bijvoorbeeld gemiste carrièrekansen, diende de militair een separaat beroep te doen op de jurisprudentiële norm, hetgeen regelmatig voorkwam. Dit was aanleiding om de wijze waarop invulling werd gegeven aan de ‘materiële zorgplicht’ voor militairen, te herzien.14Voor beroepsmilitairen is de volledige schadevergoedingsregeling, ook wel restschaderegeling genoemd, inmiddels terug te vinden in art. 8a Besluit AO/IV; voor reservisten en dienstplichtigen in art. 11a Besluit AO/IV. De eerste volzin van art. 8a lid 1 Besluit AO/IV luidt: “De beroepsmilitair die op of na 1 juli 2007 is ontslagen en bij een bepaalde mate van invaliditeit met dienstverband is vastgesteld na het bereiken van een medische eindtoestand, heeft recht op een volledige vergoeding van de schade die hij ten gevolge daarvan lijdt.” De rechtspositionele aanspraak op volledige schadevergoeding, zoals nader uitgewerkt in de Uitvoeringsregeling volledige schadevergoeding (UVS), wordt vastgesteld aan de hand van civielrechtelijke normen (met als uitgangspunt volledige schadeloosstelling. Wat nog resteert, zijn bijvoorbeeld juridische procedures die, in het kader van de kwalificatie als dienstongeval, zien op het oorzakelijk verband tussen de aandoening en de uitzending,15of die, in het kader van de hoogte van de aanspraken, zien op de vaststelling van de mate van invaliditeit.16
5
Voor gevallen van vóór 1 juli 2007 geldt de Ereschuldregeling van art. 21a Besluit AO/IV: “De gewezen militair die voor 1 juli 2007 is ontslagen en bij wie als gevolg van inzet tijdens oorlogsomstandigheden of een crisisbeheersingsoperatie op een daartoe voor 1 juni 2012 gedane eerste aanvraag, invaliditeit met dienstverband is vastgesteld, heeft aanspraak op een eenmalige bijzondere uitkering.” Met de ereschuldregeling wordt de erkenning voor veteranen, zoals in 2012 vastgelegd de Veteranenwet (Stb. 2012, 133), tot uitdrukking gebracht: “Veteranen zijn militairen of gewezen militairen die door de Nederlandse samenleving zijn ingezet om een bijdrage te leveren aan de vrede en veiligheid in de wereld. Veteranen hebben recht op deze erkenning en waardering voor hun inzet tijdens veelal gevaarlijke omstandigheden waarbij zij het risico hebben gelopen te sneuvelen of gewond te raken.”17 Voor de bepaling van de hoogte van de bijzondere uitkering is de mate van invaliditeit bepalend, waarbij in beginsel de peildatum van 1 juni 2012 wordt gehanteerd. Dit invaliditeitspercentage wordt vermenigvuldigd met het normbedrag € 125.000,– (voor de veteraan in kwestie leverde dit 0,40 x € 125.000,– = € 50.000,–). Blijkens de nota van toelichting bij de Ereschuldregeling is dit normbedrag vastgesteld aan de hand van het voor de regeling beschikbare budget (€ 110 miljoen)18 en een inschatting van de te verwachten aanspraken.19Net als de volledige schadevergoeding wordt de bijzondere uitkering in het kader van de Ereschuldregeling in een keer (netto) uitgekeerd. Een latere wijziging in de mate van invaliditeit leidt dus niet tot aanpassing van de bijzondere uitkering, omdat het nu eenmaal gaat om een “eenmalige erkenningsuitkering”. Het merendeel van de aanspraken is reeds in 2012 tot uitbetaling gekomen, zo ook die van de veteraan in kwestie. Uit de berekeningswijze van het bedrag van de bijzondere uitkering valt op te maken dat het geen volledige schadevergoedingsregeling betreft. In de toelichting is erkend dat niet in alle gevallen volledige schadeloosstelling wordt bereikt. Uitgangspunt is dat “met het hanteren van de invaliditeits- en arbeidsongeschiktheidspercentages een objectieve maatstaf wordt gebruikt waarmee aan de invalide veteranen recht kan worden gedaan.”20 In de onderhavige uitspraak stelt de Raad dan ook terecht dat “anders dan de minister stelt op voorhand niet onaannemelijk [is] dat er schade resteert” (r.o. 3.1). Ingevolge art. 21a lid 10 Besluit AO/IV wordt de bijzondere uitkering verrekend met een eventueel eerder toegekende (aanvullende) schadevergoeding. Blijkens de nota van toelichting geldt dit ook voor een eventueel later toegekende (aanvullende) schadevergoeding, waarbij de bijzondere uitkering wordt als een “opgekomen voordeel” in de zin van art. 6:100 BW. Uitdrukkelijk is niet gekozen voor een variant dat een invalide veteraan af moet zien van de bijzondere uitkering indien hij een aansprakelijkheidsprocedure wegens onrechtmatige daad tegen de minister aanhangig zou maken of voortzetten.21
6
Uit het voorgaande kan worden opgemaakt dat het voor de invalide veteraan jegens wie de ereschuld van de Staat is ingelost, nog steeds mogelijk is om een beroep te doen op de jurisprudentiële norm, indien hij meent dat zijn schade niet voldoende wordt gedekt door de rechtspositionele vergoedingen. Wel mag Defensie de toe te kennen schadevergoeding verrekenen met de toegekende bijzondere uitkering. Anders dan bij de volledige schadevergoedings- of ereschuldregeling, moet voor een succesvol beroep op de 658-norm sprake zijn van een onrechtmatig handelen van de minister, in het bijzonder een schending van de zorgplicht die op de minister, als werkgever, rust. Deze zorgplicht, zoals door de Raad uiteengezet in zijn uitspraak van 22 juni 2000, houdt in “dat het bestuursorgaan de werkzaamheden van de ambtenaar zodanig moet inrichten en voor het verrichten daarvan zodanig maatregelen moet treffen en aanwijzingen moet geven als redelijkerwijs nodig om te voorkomen dat de ambtenaar in de uitoefening van zijn werkzaamheden schade lijdt.”22De UNIFIL-veteraan meende dat de minister niet had voldaan aan de op hem rustende zorgplicht, omdat voorafgaand aan, tijdens en na de uitzending niet was voorzien van enige zorg, waardoor PTSS zich kon ontwikkelen. Dat de zorgplicht ook het bieden van nazorg omvat, was reeds gebleken uit de Srebrenica-uitspraak van 25 maart 2013: “In een situatie zoals hier aan de orde, waarin zich bij de uitoefening van de werkzaamheden een of meer incidenten hebben voorgedaan met een mogelijk traumatiserend karakter, is het bieden van nazorg één van de maatregelen die van de overheidswerkgever kunnen worden verlang om te voorkomen dat de ambtenaar ten gevolgen van zijn werkzaamheden schade lijdt. Dat nazorg pas aan de orde is nadat de daadwerkelijke uitoefening van de werkzaamheden heeft plaatsgevonden, is onvoldoende om het bieden ervan – waar dit is vereist – niet te rangschikken onder op de overheidswerkgever rustende zorgplicht.”23
7
1.Wat betreft de aard en de omvang van de zorgplicht is het in beginsel aan de minister om aannemelijk te maken dat de geboden nazorg voldoende is geweest. Doorslaggevend zijn daarbij de omstandigheden van het geval en van de stand van de wetenschap ten tijde van het moment van uitzending. Net als in de Srebrenica-zaak, was hier kennelijk sprake was van een – naar de stand van de wetenschap omstreeks 1982 – toereikend nazorgprogramma, waaraan evenwel onvoldoende uitvoering was gegeven. Het beleid voorzag kort gezegd in voorlichting vóór de uitzending; aanwezigheid van hulpverleners tijdens de uitzending; drie voorlichtingsbrieven na de uitzending; en verstrekking van informatie aan alle huisartsen in Nederland. Wat betreft de vraag of aan dit zorgbeleid in het geval van de veteraan in kwestie daadwerkelijk uitvoering was gegeven, ging de rechtbank er, naar mijn mening terecht,24 vanuit dat aan het door de minister te leveren bewijs geen al te hoge eisen mogen worden gesteld vanwege het grote tijdsverloop. De Raad liet dit verder in het midden en kwam tot het oordeel dat de minister “geen begin van bewijs” had geleverd dat de zorg voor, tijdens en na de uitzending van betrokkene ook daadwerkelijk was aangeboden. Daarbij nam de Raad, anders dan de rechtbank, ook de jaren na de uitzending in ogenschouw, waaruit valt op te maken dat indien voortschrijdend wetenschappelijk inzicht daartoe aanleiding geeft, op de minister de verplichting rust om naar die nieuwe inzichten te handelen: “actieve nazorg”. In 1998 was bijvoorbeeld door de toenmalig Staatssecretaris van Defensie het belang van actief nazorgbeleid erkend: “De oudere veteranen hebben het lang zonder een goede nazorg moeten stellen. Zij hebben te lang moeten wachten op maatschappelijk erkenning voor hun opofferingen.”25Niettemin had zich dat niet vertaald in het actief benaderen van deze oudere veteranen, waaronder de Libanon-veteraan in kwestie. Dit gebeurde uiteindelijk pas in 2007. Hierdoor was volgens de Raad sprake van een combinatie van gebrek aan zorg voor, tijdens en met name na de uitzending. Door deze schending van de zorgplicht, moest volgens de Raad het causaal verband met de PTSS als een gegeven worden beschouwd, tenzij de minister aannemelijk kon maken dat de PTSS niet aan het gebrek aan nazorg kan worden toegeschreven. Dezelfde overweging is ook terug te vinden in de Srebrenica-uitspraak (r.o. 4.7.1). Op dit punt sluit de Centrale Raad van Beroep klaarblijkelijk aan bij de jurisprudentie van de Hoge Raad, die heeft overwogen dat het op de weg ligt van de werkgever om aan te tonen dat het treffen van de vereiste voorzorgsmaatregelen de schade niet had kunnen voorkomen.26 Hierin was de minister niet geslaagd, waardoor de Raad tot de slotsom kwam dat de minister de gevraagde schadevergoeding ten onrechte had afgewezen.
Nataschja Hummel