Nummer R-20/7129/GB
Betreft [Klager] Datum 3 juli 2020
Uitspraak van de beroepscommissie van de RSJ op het beroep van [Klager] (hierna: klager)
1. De procedure
Klager heeft op 20 mei 2020 een verzoek gedaan tot plaatsing in een Zeer Beperkt Beveiligde Inrichting (ZBBI) per 18 juni 2020 (de datum waarop hij voor plaatsing in een ZBBI in aanmerking komt). Indien plaatsing in een ZBBI niet per 18 juni 2020 kan worden gerealiseerd, wordt verzocht hem vervroegd voor deelname aan een Penitentiair Programma (PP) in aanmerking te laten komen.
De Minister voor Rechtsbescherming (hierna: verweerder) heeft dat verzoek op 27 mei 2020 afgewezen.
Klagers raadsvrouw, mr. J.J. Serrarens, heeft namens klager beroep ingesteld tegen deze beslissing.
De beroepscommissie heeft klager, zijn raadsvrouw en verweerder in de gelegenheid gesteld hun standpunten schriftelijk (nader) toe te lichten.
De beroepscommissie heeft kennisgenomen van het beroepschrift, de reactie van verweerder en de overige stukken.
2. De standpunten in beroep
Standpunt van klager
Klagers verzoek is afgewezen vanwege de sinds 14 maart 2020 geldende maatregelen die dienen om de (verdere) verspreiding van het coronavirus te voorkomen. Het beleid is op dit moment om alle verzoeken tot plaatsing in een ZBBI vanwege de coronamaatregelen af te wijzen en de casemanagers is in maart 2020 verzocht geen verzoeken tot plaatsing in een ZBBI meer in te dienen zolang de ZBBI’s zijn gesloten. Verweerder is niet ingegaan op klagers verzoek hem – ook al vinden nu geen nieuwe plaatsingen in ZBBI’s plaats – reeds te selecteren voor plaatsing in een ZBBI. De consequentie van het gevoerde beleid zal zijn dat een grote groep gedetineerden op het moment dat plaatsingen in ZBBI’s weer kunnen plaatsvinden, nagenoeg gelijktijdig een verzoek daartoe zullen indienen. Het is niet duidelijk hoe de volgorde zal worden bepaald waarin gedetineerden in een ZBBI of op een wachtlijst voor plaatsing in een ZBBI zullen worden geplaatst. Die volgorde is cruciaal, nu slechts een zeer beperkt aantal plaatsen in de ZBBI’s beschikbaar is. Het zou het meest eerlijk zijn als de gedetineerden die het eerst voor plaatsing in een ZBBI in aanmerking kwamen, na de heropening van de ZBBI’s ook het eerst in een ZBBI worden geplaatst. In het gevoerde beleid lijkt de volgorde echter te worden bepaald door de datum waarop het verzoek na de heropening van de ZBBI’s binnenkomt, een kwestie van ‘wie het eerst komt, het eerst maalt’. Gedetineerden zijn daarbij afhankelijk van de snelheid waarmee hun casemanagers het verzoek bij verweerder kunnen indienen. Dit wordt mede bepaald door de volgorde waarin de casemanagers de – ongetwijfeld grote aantallen – verzoeken zullen indienen.
Verweerder is bovendien niet ingegaan op het verzoek klager, als een plaatsing in een ZBBI per 18 juni 2020 niet kan worden gerealiseerd, vervroegd voor deelname aan een PP in aanmerking te laten komen. Nu op dit moment nog geen sprake is van een (voornemen tot) heropening van de ZBBI’s, kan worden vastgesteld dat klager niet op 18 juni 2020 in een ZBBI zal worden geplaatst. Klager is voor plaatsing in een Beperkt Beveiligde Inrichting (BBI) geselecteerd en staat op de wachtlijst voor de BBI van de locatie Zuyder Bos te Heerhugowaard, maar hij is daar nog steeds niet geplaatst. De doorstroming van BBI’s naar ZBBI’s stagneert nu geen nieuwe plaatsingen in ZBBI’s plaatsvinden. Nu de wachtlijst voor de BBI van de locatie Zuyder Bos lang is en klager de komende maanden ook niet in een BBI zal worden geplaatst, komt zijn detentiefasering niet van de grond. Dat zal de komende maanden naar verwachting ook niet veranderen.
Klager komt vanaf 15 december 2020 in aanmerking voor deelname aan een PP. Hij zou evenwel eerder kunnen beginnen en heeft daar ook belang bij, nu de andere, gebruikelijke stadia in het faseringstraject niet kunnen worden doorlopen en zijn resocialisatie daardoor wordt bemoeilijkt. Door plaatsgebrek in de BBI’s en de sluiting van de ZBBI’s loopt klager een maandenlange periode mis waarin hij weekendverloven had kunnen hebben en werkervaring had kunnen opdoen. Het zou passend zijn dat verlies te compenseren door klager eerder dan gepland aan een PP te laten deelnemen. Nu een PP op grond van artikel 4, tweede lid, onder b, van de Penitentiaire beginselenwet (Pbw) maximaal een jaar mag duren en de einddatum van klagers detentie is bepaald op 15 oktober 2021, zou het PP op 15 oktober 2020 kunnen beginnen. Het PP zou dan langer duren dan een zesde deel van de opgelegde gevangenisstraf, hetgeen naar de letter van de wet niet met artikel 4 van de Pbw strookt. In deze coronatijd wordt evenwel op allerlei punten van de Pbw afgeweken. Dit is op onderdelen nadelig voor gedetineerden. Bezoek en verlof zijn sinds maart 2020 niet meer mogelijk. Klager zal dus ook geen algemeen verlof kunnen genieten als de maatregelen niet worden gewijzigd. Op onderdelen is echter ook ten gunste van (bepaalde) gedetineerden van de Pbw afgeweken. In maart 2020 zijn alle in een ZBBI verblijvende afgestrafte gedetineerden vanwege de coronacrisis op last van verweerder met een enkelband naar huis gestuurd. Dit wordt kennelijk gerechtvaardigd door de uitzonderlijke omstandigheden die door de uitbraak van het coronavirus zijn ontstaan. Het moet dan ook mogelijk zijn om ten gunste van klager van het bepaalde in artikel 4 van de Pbw af te wijken door hem eerder in aanmerking te laten komen voor deelname aan een PP of hem met een enkelband naar huis te sturen. Het zou getuigen van onrechtvaardigheid en willekeur als gedetineerden die in maart 2020 toevallig in een ZBBI verbleven naar huis konden, terwijl gedetineerden die nu voor plaatsing in een ZBBI in aanmerking komen, mogelijk hun gehele detentie in een gesloten inrichting moeten ondergaan. Artikel 2, derde lid, van de Pbw verzet zich er bovendien tegen dat gedetineerden aan andere beperkingen worden onderworpen dan die voor het doel van de vrijheidsbeneming of in het belang van de handhaving van de orde of veiligheid in de inrichting noodzakelijk zijn.
Standpunt van verweerder
In de bestreden beslissing is ten onrechte uitgegaan van een verzoek tot deelname aan een stapeltraject (plaatsing in een ZBBI gevolgd door deelname aan een PP). Klager heeft in de eerste plaats verzocht om plaatsing in een ZBBI – bij voorkeur in de ZBBI van de Penitentiaire Inrichting (PI) Dordrecht –, zodat hij duidelijkheid heeft over het moment waarop hij op de wachtlijst voor plaatsing in een ZBBI wordt geplaatst.
Sinds 14 maart 2020 vinden geen plaatsingen in ZBBI’s meer plaats. Dit geldt zolang de maatregelen ter voorkoming van de (verdere) verspreiding van het coronavirus binnen het gevangeniswezen van kracht zijn. Dit brengt mee dat vanaf voormelde datum ook geen positieve selectiebeslissingen tot plaatsing van gedetineerden – zo ook klager – in ZBBI’s meer worden genomen. Klager wordt dan ook niet (alvast) op een wachtlijst voor een ZBBI geplaatst. Indien klager na opheffing van de coronamaatregelen nog steeds een plaatsing in een ZBBI wenst, kan hij daartoe te zijner tijd een nieuw verzoek indienen. Bij de besluitvorming omtrent een dergelijk verzoek zal worden bezien of klager voldoet aan alle voorwaarden die in artikel 2 van de Regeling selectie, plaatsing en overplaatsing van gedetineerden (hierna: de Regeling) zijn opgenomen.
Het verzoek tot vervroegde deelname aan een PP om invulling te kunnen geven aan zijn detentiefasering, wordt om proceseconomische redenen afgewezen, nu klager – hoewel het belang dat hij hierbij heeft begrijpelijk is – niet voldoet aan de voorwaarden voor deelname aan een PP zoals opgenomen in artikel 4 van de Pbw en de artikelen 7 en 9 van de Penitentiaire maatregel (Pm). Alleen al zijn strafrestant – zijn PP-datum is op dit moment vastgesteld op 15 december 2020 – verzet zich tegen vervroegde deelname aan een PP. De situatie van klager is niet vergelijkbaar met de in het beroepschrift aangehaalde voorbeelden.
3. De beoordeling
Klager is sinds 30 augustus 2018 gedetineerd. Hij ondergaat een gevangenisstraf van vijf jaren met aftrek, wegens mishandeling met de dood als gevolg en valsheid in geschrifte. De (fictieve) einddatum van klagers detentie is momenteel bepaald op 15 oktober 2021.
Op grond van artikel 2, eerste lid, van de Regeling kunnen in een ZBBI gedetineerden worden geplaatst:
- die een te verwaarlozen vlucht- of maatschappelijk risico vormen;
- aan wie een vrijheidsstraf van tenminste zes maanden is opgelegd;
- die, als de veroordeling onherroepelijk is, ten minste de helft van de opgelegde vrijheidsstraf hebben ondergaan;
- die, als de veroordeling nog niet onherroepelijk is, een tijd in voorlopige hechtenis hebben doorgebracht waarvan de duur ten minste gelijk is aan de helft van de opgelegde gevangenisstraf;
- die beschikken over een aanvaardbaar verlofadres;
- die een strafrestant hebben van minimaal zes weken en maximaal zes maanden; en
- die zijn gepromoveerd.
Uit de toelichting op dit artikel (Stcrt. 2000, 176) blijkt dat bij plaatsing in een ZBBI de vraag centraal staat of de gedetineerde geschikt is om terug te keren in de samenleving. Dat kan uit verschillende omstandigheden worden afgeleid. Het is bijvoorbeeld van belang of de gedetineerde tijdens zijn huidige detentie al vrijheden heeft genoten, hoe die zijn verlopen en of er (daarna) incidenten zijn geweest. Gelet op het open karakter van een ZBBI moet ook rekening worden gehouden met de persoonlijkheid van de gedetineerde en de aard, zwaarte en achtergrond van het gepleegde delict. Bij dit laatste moeten ook de belangen van slachtoffers en nabestaanden worden meegewogen.
Klagers verzoek tot plaatsing in een ZBBI (per 18 juni 2020) is afgewezen, omdat de ZBBI’s gesloten zijn vanwege de maatregelen die de Dienst Justitiële Inrichtingen ter voorkoming van de (verdere) verspreiding van het coronavirus binnen het gevangeniswezen heeft getroffen. Plaatsing in een ZBBI is niet mogelijk zolang de maatregelen van kracht zijn. Verweerder heeft te kennen gegeven dat klager na opheffing van de maatregelen – mits op dat moment nog gewenst – een nieuw verzoek tot plaatsing in een ZBBI kan indienen.
De beroepscommissie begrijpt dat de maatregelen voor klager vergaande en onbevredigende gevolgen hebben, nu hij – ongeacht de vraag of hij aan de voorwaarden voor plaatsing in een ZBBI voldoet en los van het gedrag dat hij in de inrichting heeft vertoond – niet in een ZBBI kan worden geplaatst en daardoor een (groot) deel van zijn resocialisatie misloopt. Nu plaatsing in een ZBBI ten tijde van het nemen van de beslissing op klagers verzoek evenwel feitelijk niet mogelijk was, kan de bestreden beslissing reeds om die reden niet als onredelijk of onbillijk worden aangemerkt. De beroepscommissie acht het evenmin onredelijk dat klagers verzoek tot plaatsing in een ZBBI niet al inhoudelijk is beoordeeld en dat klager niet al op een wachtlijst voor een ZBBI is geplaatst, nu niet vaststaat dat een gedetineerde die in eerste instantie geschikt is bevonden voor plaatsing in een ZBBI, na opheffing van de maatregelen en na een langer verblijf in een gesloten setting nog steeds geschikt is voor plaatsing in een ZBBI. In de tussenliggende periode kunnen zich immers feiten en omstandigheden voordoen die maken dat een gedetineerde niet langer voor plaatsing in een ZBBI in aanmerking komt. Tegen deze achtergrond acht de beroepscommissie het begrijpelijk dat een nieuw verzoek tot plaatsing in een ZBBI moet worden ingediend op het moment dat plaatsingen in een ZBBI weer kunnen worden geëffectueerd. De beroepscommissie gaat er daarbij van uit dat verweerder, waar mogelijk, rekening zal houden met de duur van het strafrestant.
Namens klager is verwezen naar het bepaalde in artikel 2, derde lid, van de Pbw. Hierin is bepaald dat personen ten aanzien van wie de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf of vrijheidsbenemende maatregel plaatsvindt, aan geen andere beperkingen worden onderworpen dan die welke voor het doel van de vrijheidsbeneming of in het belang van de handhaving van de orde of de veiligheid in de inrichting noodzakelijk zijn. De maatregelen, die als gevolg hebben dat klager niet in een ZBBI kan worden geplaatst, dienen ter voorkoming van de (verdere) verspreiding van het coronavirus binnen het gevangeniswezen en daarmee tot bescherming van justitiabelen en personeel dat binnen de Penitentiaire Inrichtingen werkzaam is. Nu de beperkingen waaraan klager wordt onderworpen, noodzakelijk zijn in het belang van de handhaving van de orde of de veiligheid in de inrichting, acht de beroepscommissie de bestreden beslissing niet in strijd met het bepaalde in artikel 2, derde lid, van de Pbw.
Voor zover een plaatsing van klager in een ZBBI op 18 juni 2020 niet kan worden gerealiseerd, heeft hij – subsidiair, zo begrijpt de beroepscommissie – verzocht vervroegd te mogen deelnemen aan een PP.
Op grond van artikel 4 van de Penitentiaire beginselenwet (Pbw) en artikel 7 van de Penitentiaire maatregel (Pm) komen voor deelname aan een PP gedetineerden in aanmerking:
- aan wie een vrijheidsstraf van tenminste zes maanden is opgelegd;
- die vijf zesde deel van de opgelegde vrijheidsstraf hebben ondergaan;
- die een strafrestant hebben van minimaal vier weken en maximaal een jaar;
- die beschikken over een aanvaardbaar verblijfadres; en
- die hebben verklaard om bereid te zijn zich te houden aan de voorwaarden van het PP.
Klager voldoet niet aan de voorwaarden voor deelname aan een PP zoals opgenomen in artikel 4, tweede lid, van de Pbw. Verweerder heeft dit verzoek reeds om die reden in redelijkheid kunnen afwijzen.
De bestreden beslissing kan – gelet op het voorgaande en bij afweging van alle in aanmerking komende belangen – niet als onredelijk of onbillijk worden aangemerkt. De beroepscommissie zal het beroep dan ook ongegrond verklaren.
4. De uitspraak
De beroepscommissie verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is op 3 juli 2020 gedaan door de beroepscommissie, bestaande uit
mr. C. Fetter, voorzitter, mr. M.J. Stolwerk en drs. M.R. van Veen, leden, bijgestaan door Y.L.F. Schuren, secretaris.
secretaris voorzitter