nummer: R-19/5583/TA
betreft: [klager] datum: 22 juni 2020
De beroepscommissie als bedoeld in artikel 67 van de Beginselenwet verpleging ter beschikking gestelden (Bvt) heeft kennisgenomen van een bij het secretariaat van de Raad ingekomen beroepschrift van het hoofd van FPC De Kijvelanden te Poortugaal, verder te noemen de instelling,
gericht tegen een uitspraak van 9 december 2019 van de beklagcommissie bij genoemde instelling, gegeven op een klacht van […], verder te noemen klager, alsmede van de overige stukken, waaronder de uitspraak waarvan beroep, die in afschrift aan deze uitspraak is gehecht.
De behandeling van het beroep zou aanvankelijk ter zitting van de beroepscommissie van 4 maart 2020 plaatsvinden, hetgeen vanwege een ernstig incident in de instelling geen doorgang heeft gevonden. Vervolgens zou de behandeling van het beroep ter zitting van 8 april 2020 mondeling plaatsvinden. Vanwege door de overheid getroffen maatregelen in het kader van het tegengaan van de verdere verspreiding van het coronavirus, heeft ook deze zitting geen doorgang kunnen vinden en is onduidelijk wanneer behandeling op een zitting weer kan plaatsvinden. Daarom heeft de beroepscommissie in deze zaak alsnog afgezien van behandeling ter zitting en het hoofd van de instelling, klager en zijn raadsman mr. D.W.H.M. Wolters in de gelegenheid gesteld schriftelijk hun standpunt kenbaar te maken. Dit ter bevordering van een afdoening van de zaak binnen een redelijke termijn met inachtneming van de belangen van partijen. De partijen zijn daarbij in de gelegenheid gesteld op elkaars reacties te reageren.
Op grond van haar onderzoek overweegt en beslist de beroepscommissie als volgt:
1. De inhoud van het beklag en de uitspraak van de beklagcommissie
Het beklag betreft de te hoge temperatuur in de verblijfsruimte in juli 2019 door het ontbreken van adequate klimaatbeheersing (K-2019-000218).
De beklagcommissie heeft het beklag gegrond verklaard op de gronden als in de aangehechte uitspraak weergegeven.
2. De standpunten
Namens het hoofd van de instelling is in beroep het tegenover de beklagcommissie ingenomen standpunt als volgt toegelicht.
Er is geen sprake van een beklagwaardige beslissing nu in de wet geen bepalingen over verkoeling van de persoonlijke verblijfsruimte zijn opgenomen. Op grond van artikel 7, derde lid, van de Regeling eisen persoonlijke verblijfsruimte justitiële tbs-inrichtingen (hierna: de Regeling) dient de persoonlijke verblijfsruimte te zijn voorzien van een ventilatiemogelijkheid waardoor op natuurlijke dan wel op mechanische wijze lucht kan worden aan- en afgevoerd. Een dergelijke voorziening is aanwezig in alle patiëntenkamers. In de Regeling zijn geen bepalingen opgenomen die zien op verkoelingsmogelijkheden in de persoonlijke verblijfsruimte. Klager is daarom niet-ontvankelijk in zijn beklag.
De beklagcommissie legt de Regeling echter zo uit dat sprake moet zijn van een humaan verblijf en verklaart klager op basis daarvan ontvankelijk in zijn beklag. Ook de instelling is van mening dat met betrekking tot het verblijf van verpleegden in de instelling sprake moet zijn van goede omstandigheden. Er is echter geen sprake geweest van een inhumane situatie op de afdeling Koraal. De Regeling ziet alleen op de eisen aan de persoonlijke verblijfsruimten en gaat niet in op eventuele eisen aan de verblijfsafdeling.
Uit de uitspraak van de beklagcommissie wordt niet duidelijk bij welke temperaturen er precies sprake is van een humaan of inhumaan verblijf in de persoonlijke verblijfsruimte. Waar in de Regeling zeer precieze normen zijn opgenomen over de verwarming van de persoonlijke verblijfsruimte, geldt dat niet voor de verkoelingsmogelijkheden. In het kader van de rechtszekerheid en uniformiteit is het van belang dat duidelijk is of er concrete normen zijn waaraan de instelling moet voldoen en waarop patiënten een beroep kunnen doen. Warmte of kou zijn deels subjectieve begrippen die door verschillende mensen verschillend ervaren kunnen worden, waardoor zonder concrete normen niet duidelijk is waar de grenzen liggen.
Klager verwijst in dit verband naar artikel 18.1 van de Europese Gevangenisregels (EPR), waaruit blijkt dat rekening gehouden dient te worden met klimatologische omstandigheden. Volgens klager volgt uit jurisprudentie van de beroepscommissie dat met deze regels rekening wordt gehouden. Er zijn echter uitspraken van de beroepscommissie waarin wordt overwogen dat de klagers zich niet rechtstreeks op deze regels kunnen beroepen omdat de EPR enkel internationale aanbevelingen zijn en slechts de status van ‘soft law’ hebben, zoals RSJ 7 november 2012, 12/2383/TA en RSJ 6 december 2018, 17/4013/GA.
Volgens klager wordt het kantoor van het personeel wel koel gehouden of is het daar in ieder geval koeler dan op de afdeling en in de kamer van de patiënten. Ook zou op de kamers van andere afdelingen wel klimaatbeheersing aanwezig zijn. Dit is echter niet juist. Alleen de afdeling Smaragd heeft airconditioning. Deze afdeling bevindt zich in een losstaand gebouw buiten de muren van de instelling maar binnen de beveiligingsring van het FPC. Verder heeft alleen de afdeling Onyx een andere vorm van aan- en afvoer van lucht, omdat deze afdeling een aantal jaren geleden is bijgebouwd op de bestaande bouw. Alle overige verblijfsafdelingen en ondersteunende afdelingen van de instelling maken gebruik van hetzelfde lucht aan- en afvoersysteem en beschikken niet over airconditioning. Door de ligging van bepaalde afdelingen of gebruik van bepaalde materialen in de architectuur van het gebouw – sommige algemene gangen bevatten veel glazen wanden – kan de temperatuur per ruimte in de instelling verschillen. Daarbij loopt ook de temperatuur in personeelsruimten op bij een hoge buitentemperatuur. Het gebouw waarin de instelling zich bevindt en bepaalde beveiligingsaspecten beperken de mogelijkheden om grote aanpassingen te doen op het gebied van klimaatbeheersing.
De instelling begrijpt dat zeer hoge temperaturen in de persoonlijke verblijfruimtes onwenselijk zijn. Het is echter onvermijdelijk dat het in een periode met een uitzonderlijk hoge buitentemperatuur erg warm kan worden in de instelling. Dit is helaas niet geheel te voorkomen. De instelling spant zich binnen de mogelijkheden zo veel mogelijk in om hier verbeteringen in aan te brengen en de gevolgen van de hoge buitentemperatuur voor de verblijfsruimten zoveel mogelijk te beperken. In de zomer van 2018 was de temperatuur in de separeerruimte te hoog. Door genomen maatregelen was die temperatuur in de zomer van 2019 goed gereguleerd. In de zomer van 2019 was sprake van onvoorziene zeer extreme weersomstandigheden. In die zomer zijn maatregelen getroffen om de situatie op de korte termijn te verbeteren. Naar aanleiding van het veranderende klimaat en de verhoogde temperaturen van de afgelopen zomers worden ook maatregelen voor de middellange tot lange termijn genomen om de klimaatbeheersing in de instelling te verbeteren, maar dat proces neemt tijd in beslag. Naar aanleiding van uitgevoerd onderzoek in de instelling en specifiek de afdeling Koraal zijn recent alle koelmachines ontkoppeld en worden deze op zeer korte termijn vervangen. Op de afdeling Koraal worden ingrepen gedaan om de koeling beter te kunnen regelen tijdens warme dagen. Binnen enkele weken zullen de nieuwe machines operationeel zijn. Aansluitend zullen bepaalde schuine dakvlakken op de afdelingen Onyx 1 en 2 alsmede Koraal met een extra isolerende afwerklaag worden uitgevoerd.
Als de beroepscommissie van oordeel is dat er wel een bepaalde verplichting uit de wet is af te leiden, kan het niet gaan om een resultaatsverplichting maar om een inspanningsverplichting, waaraan de instelling binnen haar mogelijkheden heeft voldaan.
Door en namens klager is het tegenover de beklagcommissie ingenomen standpunt in beroep als volgt toegelicht.
De door de beklagcommissie gedane uitspraak is juist. Gelet op het omschreven doel van de Regeling in de toelichting daarop en het feit dat uit die toelichting blijkt dat in de Regeling minimumeisen ten behoeve van de rechtspositie van verpleegden worden gegeven, kan niet worden gezegd dat geen sprake is van een beklagwaardige beslissing omdat in de Regeling geen specifieke bepalingen zijn opgenomen over de verkoeling van de eigen verblijfsruimte. Dit geldt temeer nu in artikel 18.1 van de EPR staat vermeld dat rekening gehouden dient te worden met de klimatologische omstandigheden. Volgens klager blijkt uit dit artikel dat rekening dient te worden gehouden met alle klimatologische omstandigheden, dus ook het verkoelen en niet alleen het verwarmen van verblijfsruimten. De EPR vallen weliswaar onder ‘soft law’ maar uit jurisprudentie van de beroepscommissie – onder meer RSJ 29 december 2017, 17/3073/GM – blijkt dat wel degelijk rekening met deze regels wordt gehouden.
Op één verpleegde na is door alle verpleegden van de afdeling Koraal beklag ingediend over extreem hoge temperaturen in de verblijfsruimten van de verpleegden, onder wie klager. Hetzelfde geldt voor de rest van de afdeling.
De omstandigheid dat de beklagcommissie niet concreet heeft aangegeven wanneer wel en niet sprake is van een humaan verblijf, is niet van belang voor de onderhavige zaak. Het gaat immers om zulke extreem hoge temperaturen in onder andere de persoonlijke verblijfsruimtes dat zonder meer kan worden geoordeeld dat dit als inhumaan dient te worden aangeduid. Het is algemeen bekend dat hoge temperaturen de slaap kunnen beïnvloeden, aangezien het lichaam door deze hoge temperaturen de lichaamstemperatuur moeilijk kan verlagen. Bovendien kunnen verpleegden gedurende de nacht niet weg uit hun persoonlijke verblijfsruimten om de hitte te ontvluchten. Overigens wordt het kantoor van het personeel wel koel en aangenaam gehouden, veel koeler dan de temperatuur op de afdeling en in de kamers van de patiënten. Volgens klager is op het overgrote deel van de kantoren wel airconditioning aanwezig en zijn er meerdere afdelingen waar de persoonlijke verblijfsruimten kunnen worden gekoeld. De stelling van de instelling dat het merendeel van de afdelingen gebruik maakt van hetzelfde lucht aan- en afvoersysteem als de afdeling Koraal is onjuist. Een en ander is echter niet relevant voor de beoordeling of sprake is geweest van een inhumane situatie op de afdeling Koraal. Uit het feit dat de instelling aanpassingen doet, blijkt immers dat ook de instelling inziet dat de hoge temperaturen op de afdeling (extreem) ongewenst zijn. Onbegrijpelijk is dat de instelling stelt dat niet zonder meer geoordeeld kan worden dat sprake is geweest van een inhumaan verblijf omdat warmte een deels subjectief begrip is en er geen concrete normen zijn die duidelijk maken waar de grenzen liggen. Klager kan begrijpen dat er discussie kan zijn over de vraag of een temperatuur van bijvoorbeeld 24 ºC als inhumaan kan worden aangemerkt. Bij een temperatuur van 39 ºC - gemeten in de avond, dus ver na het heetste moment van de dag – kan volgens klager objectief worden vastgesteld dat dit extreem warm is. In dit verband is ook van belang dat klager in die temperatuur moest slapen en zich niet aan de hitte kon onttrekken, terwijl bovendien vrijwel de gehele afdeling een klacht heeft ingediend. Klager vermeldt in dit verband nog dat het zo warm was dat hij amper kon ademhalen en sterretjes zag als hij op een normale manier van zijn stoel opstond. Zonder enige lichamelijk inspanning transpireerde hij ‘alsof hij een lek in zijn systeem’ had.
De beroepscommissie heeft in een aantal zaken geoordeeld dat klagers zich niet rechtstreeks op de EPR kunnen beroepen. Er is jurisprudentie van het EHRM waaruit blijkt dat te hoge temperaturen in de cel, al dan niet in samenhang met andere factoren, een vernederende behandeling kunnen opleveren, hetgeen een schending van artikel 3 EVRM oplevert. Verwezen wordt naar EHRM 3 maart 2015, Radovancovici/Romania, par. 22; EHRM 20 oktober 2011, Mandic and Jovic/Slovenia, par. 78; EHRM 20 oktober 2011, Strucl and Others/Slovenia, par. 87; en EHRM 28 juni 2020 (de beroepscommissie begrijpt 2012), Praznik/Slovenia, par. 20. In deze zaken gaat het om temperaturen rond de 30 ºC. Volgens klager kan daarom zonder meer worden geoordeeld dat de op de afdeling Koraal gemeten temperaturen als inhumaan kunnen worden aangeduid.
3. De beoordeling
Vast staat dat in juli 2019 bijna alle patiënten van de afdeling Koraal een klaagschrift hebben ingediend over de hoge temperatuur in hun eigen kamer en op de afdeling.
Door partijen is niet betwist dat de temperatuur in de persoonlijke verblijfsruimten van de patiënten, onder wie klager, op 24 juli 2019 om 10.30 uur 29 ºC, op 25 juli 2019 om 8.30 uur 33 ºC en om 21.30 uur 39 ºC was.
Op grond van artikel 7, derde lid, van de Regeling is de persoonlijke verblijfsruimte voorzien van een ventilatiemogelijkheid waardoor op natuurlijke dan wel mechanische wijze lucht kan worden aan- en afgevoerd. Niet is betwist dat in de verblijfsruimte van klager(s) een dergelijke voorziening aanwezig is.
De Regeling stelt geen eisen aan de mogelijkheden van het koelen van de persoonlijke verblijfsruimte.
De beklagcommissie heeft overwogen dat volgens de Nota van Toelichting op de Regeling het algemene doel van de Regeling is een humaan verblijf van de verpleegde mogelijk te maken en dat in de Regeling minimumeisen ten behoeve van de rechtspositie van verpleegden worden gegeven. De beklagcommissie is van oordeel dat in het licht daarvan niet gezegd kan worden dat vanwege het ontbreken van specifieke bepalingen over verkoeling van de eigen verblijfsruimte, er geen sprake is van een beklagwaardige beslissing als bedoeld in de Bvt.
Dit oordeel van de beklagcommissie houdt een te ver strekkende uitleg in van de Regeling in het licht van het in de Bvt geldende beperkte beklagrecht. Met deze uitleg kunnen immers niet door de wetgever bedoelde zaken alsnog onder het beklagrecht worden gebracht en het beklagrecht in strijd met de bedoeling van de wetgever worden uitgebreid op zoals in dit geval als inhumaan ervaren omstandigheden. De wetgever heeft er immers bewust voor gekozen om in artikel 56 Bvt de beslissingen van het hoofd van de instelling te omschrijven waartegen beklag kan worden ingediend. Gelet op dit artikel en de vaste jurisprudentie van de beroepscommissie moet het gaan om beschreven beslissingen dan wel een andere beslissing die schending van in de wet- of regelgeving dan wel een verdrag neergelegd recht oplevert, eventueel door het niet naleven van een in de wet rond dat recht neergelegde zorgplicht.
In de Bvt en de regelgeving waaronder de Regeling is geen recht en een daarmee samenhangende zorgplicht opgenomen wat betreft de mogelijkheid van het koelen van de persoonlijke verblijfsruimte of de afdeling.
Aan artikel 18.1 van de EPR kan klager niet een recht ontlenen waarop hij zich zou kunnen beroepen, omdat de EPR enkel internationale aanbevelingen inhouden en de status van ‘soft law’ hebben.
De enige grond waarop klager in het beklag kan worden ontvangen is zijn stelling dat sprake is van schending van het in artikel 3 EVRM neergelegde verbod van onmenselijke of vernederende behandeling.
De enkele omstandigheid dat het als gevolg van extreem hoge temperaturen een paar dagen en nachten zeer warm werd in de persoonlijke verblijfsruimte van klager(s) is een zeer vervelende omstandigheid die als ondragelijk kan worden ervaren, maar levert naar het oordeel van de beroepscommissie op zich nog geen onmenselijke of vernederende behandeling als bedoeld in artikel 3 EVRM op.
Het door klager in dit verband gedane beroep op de bovengenoemde uitspraken van het EHRM faalt, nu het in die uitspraken van het EHRM – anders dan bij klager – niet alleen om een hoge temperatuur en inadequate ventilatiemogelijkheden in de cel ging, maar om een cumulatie van een aantal omstandigheden, waaronder met name het verblijf in een cel met meerdere gedetineerden en het gebrek aan persoonlijke ruimte in die cel.
Vanwege het veranderende klimaat zullen extreem hogere temperaturen steeds vaker gaan voorkomen. Naar de instelling heeft aangevoerd worden inmiddels naast getroffen maatregelen voor de korte termijn in 2019 inmiddels ook maatregelen voor de middellange tot lange termijn genomen om de klimaatbeheersing in de instelling en op de afdeling Koraal en de persoonlijke verblijfsruimten op die afdeling te verbeteren.
Klager kon derhalve worden ontvangen in het beklag, zij het op een andere grond dan de beklagcommissie heeft overwogen. Dit beklag zal in beroep alsnog ongegrond worden verklaard. Het beroep van het hoofd van de instelling zal derhalve gegrond worden verklaard.
4. De uitspraak
De beroepscommissie verklaart het beroep gegrond, vernietigt de uitspraak van de beklagcommissie en verklaart het beklag alsnog ongegrond.
Aldus gegeven door de beroepscommissie voornoemd, bestaande uit mr. R.M. Maanicus, voorzitter, mr. M.J.H. van den Hombergh en mr. drs. L.C. Mulder, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.W. Bevaart, secretaris, op 22 juni 2020.
secretaris voorzitter